美國大氣污染治理經(jīng)驗及啟示

  20世紀40年代，因大氣污染引發(fā)的洛杉磯煙霧事件和多諾拉事件推進了美國大氣治理的進程。就立法而言，從1955年的《空氣污染控制法》到1963年的《清潔空氣法》、1967年的《空氣質(zhì)量控制法》，再到1970年的《清潔空氣法》以及后來的1977年修正案、1990年修正案，經(jīng)過不斷修改完善，美國的《清潔空氣法》確立了一系列行之有效的原則。

  《清潔空氣法》的發(fā)展歷程其實就是美國空氣治理的發(fā)展歷史，其實施具有以下幾個特點：

  設定獨立機構(gòu)

  1970年，美國政府設立了獨立的行政機構(gòu)——環(huán)境保護局(EPA)行使對全國公共環(huán)境監(jiān)管、環(huán)保技術(shù)開發(fā)等職責，局長由美國總統(tǒng)直接任免。EPA雖不在內(nèi)閣之列，但與內(nèi)閣各部門同級。

  EPA制定標準，地方政府獨立制定和實施計劃

  美國《清潔空氣法》遵循國家空氣質(zhì)量標準，空氣質(zhì)量標準由EPA制定, 各州和地區(qū)制定具體實施方案以實現(xiàn)該標準。EPA對六種污染物質(zhì)制定排放標準，這六種污染物質(zhì)分別是二氧化硫、空氣顆粒污染物、氮氧化物、一氧化碳、臭氧、鉛。在EPA制定的空氣質(zhì)量標準下，州政府在執(zhí)行中享有獨立實施的自由，可以對每一種空氣污染物質(zhì)制定具體的管理計劃。

  治理內(nèi)容涵蓋范圍廣

  固定污染源排放治理主要指工業(yè)企業(yè)的污染排放防治，移動污染源排放治理范圍不僅包括交通運輸工具，還包括了附有發(fā)動機的其他設備，例如起重機和其他建設施工設備，還有針對酸雨的二氧化硫、氮氧化物的治理。對臭氧破壞物的防治分為過渡期和全年禁止期兩個階段，過渡期先限制臭氧層破壞物質(zhì)的產(chǎn)量, 通過“生產(chǎn)配額”和“消費配額”的分段調(diào)控, 最終全面禁止生產(chǎn)和消費臭氧層破壞物質(zhì)，來達到保護臭氧層的目的。

  控制新產(chǎn)能排放

  《清潔空氣法》的“新源控制原則”是一項前置審批程序，是指每一家企業(yè)的新建產(chǎn)能和置換產(chǎn)能要向環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)申請，通過排放分析，才能拿到行政許可?！靶略纯刂圃瓌t”的確立標志著美國的《清潔空氣法》已經(jīng)實現(xiàn)了由“末端治理”向“重在預防”、由“被動治理”向“主動治理”的轉(zhuǎn)變。

  建立排污權(quán)交易體系

  美國在大氣污染防治過程中，最有特色的是利用市場經(jīng)濟手段控制污染排放，建立了排污權(quán)交易體系。20世紀70年代以來，EPA借鑒了水污染治理的排污許可證制度，對大氣污染企業(yè)進行管理，因不同所有者之間排污權(quán)的交易必須是有償?shù)?，排污?quán)交易市場應運而生，逐步建立排污權(quán)交易體系。

  最初，一個工廠內(nèi)部的多個排污口之間可以相互調(diào)配，只要工廠的排污總量未超過規(guī)定標準就不算違規(guī)，后來范圍擴大到同一公司不同工廠之間，甚至同一地區(qū)的不同工廠。最開始，排污交易只在部分地區(qū)進行，涉及二氧化硫、氮氧化物、顆粒物、一氧化碳和消耗臭氧層物質(zhì)等多種大氣污染物，交易形式也是多樣的，為后來全面實施排污權(quán)交易奠定了基礎。1990年《清潔空氣法》修正案通過后，美國政府開始實施酸雨控制計劃，排污交易主要集中于二氧化硫，在全國范圍的電力行業(yè)實施，并制定了可靠的法律依據(jù)和詳細的實施方案，成為迄今為止最廣泛的排污權(quán)交易實踐。

  排污權(quán)交易制度充分發(fā)揮了市場的功能，既可以刺激技術(shù)落后的企業(yè)努力改進技術(shù)，減少排污量，又可以給治理成本比較高的企業(yè)留出交易空間，通過排污權(quán)交易體系獲得排污配額，滿足排污需求。

  B 美國大氣治理對鋼鐵行業(yè)的影響

  20世紀40年代的空氣污染事件使美國走上大氣污染治理之路，鋼鐵是工業(yè)發(fā)展的基礎原料，從鋼鐵行業(yè)的發(fā)展和價格走勢可以了解到環(huán)保措施對工業(yè)的影響。20世紀40—90年代，美國鋼鐵行業(yè)由盛轉(zhuǎn)衰。1973年，美國粗鋼產(chǎn)量達到歷史巔峰13680萬噸，隨后一路下跌，其間鋼鐵工業(yè)環(huán)保成本加大，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，鋼企利潤下滑倒逼企業(yè)兼并重組。

  環(huán)保壓力提升企業(yè)治污成本

  《清潔空氣法》的落地迫使美國鋼鐵企業(yè)進行環(huán)保投資和環(huán)保改造以用于污染控制，而這一措施使得環(huán)保基礎差、資本有限的中小企業(yè)由于達不到法定污染排放標準而被迫關閉。數(shù)據(jù)顯示，20世紀70年代，美國鋼鐵企業(yè)將其投資成本的10%—20%用于污染控制。

  新冶煉技術(shù)得到普及

  大氣污染治理對大氣排放標準的限制促使鋼鐵企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，新冶煉技術(shù)得到普及。傳統(tǒng)鋼鐵冶煉主要采用平爐和轉(zhuǎn)爐，從20世紀70年代開始，電力煉鋼的電爐使用占比迅速提升，至90年代，電爐煉鋼占比從15%上升至48%，同期平爐冶煉技術(shù)逐漸被淘汰，最終退出了市場。1975年，美國使用連鑄法生產(chǎn)的鋼制品占比總產(chǎn)量的9%，1984年這一數(shù)據(jù)達到40%。

  利潤下滑倒逼企業(yè)兼并重組

  伴隨著環(huán)保高壓，第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，第三產(chǎn)業(yè)興起。第一產(chǎn)業(yè)企業(yè)利潤下滑，甚至走向破產(chǎn)，2001年，美國第二大鋼企伯利恒鋼鐵公司申請破產(chǎn)。2002年成立的國際鋼鐵集團(ISG)先后收購了伯利恒鋼鐵、阿克梅鋼鐵和LTV鋼鐵。以電爐為主的紐柯鋼鐵在2002—2003年先后收購了伯明翰鋼鐵、Trico公司、Kingman鋼廠。經(jīng)過一系列并購活動之后，美國鋼鐵工業(yè)形成了以美國鋼鐵公司、國際鋼鐵集團(現(xiàn)屬安賽樂米塔爾集團)和紐柯鋼鐵為首的“三足鼎立”的局面。

  C 我國大氣治理之路

  1989年通過的《中國人民共和國環(huán)境保護法》是我國第一部環(huán)境法，經(jīng)過8次修訂，最新版于2015年1月1日實施。而我國第一部關于大氣治理的專項法案是《中華人民共和國大氣污染防治法》于1988 年6月1日生效，并于1995年、2000 年和2015年進行了三次修訂。目前執(zhí)行的《中華人民共和國大氣污染防治法》是2015年修訂版本，分別對燃煤及其他能源污染、工業(yè)污染、機動車船污染、揚塵污染、重點區(qū)域大氣污染、重污染天氣應對六個方面進行了約束。

  我國于1982年頒布并實施了首個環(huán)境空氣質(zhì)量標準——《大氣環(huán)境質(zhì)量標準》，該標準歷經(jīng)3次修訂，目前執(zhí)行的環(huán)境空氣質(zhì)量標準為2012年修訂的版本，規(guī)定了環(huán)境空氣功能區(qū)分類、標準分級、污染物項目、平均時間及濃度限值、監(jiān)測方法、數(shù)據(jù)統(tǒng)計的有效性規(guī)定及實施與監(jiān)督等內(nèi)容，適用于環(huán)境空氣質(zhì)量評價與管理。

  2018年7月3日，國務院印發(fā)《行動計劃》，明確了大氣污染防治工作的總體思路、基本目標、主要任務和保障措施，提出了打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的時間表和路線圖。雖然延續(xù)了以顆粒物濃度(PM2.5)降低為主要目標、同時降低重污染天數(shù)的思路，但在具體指標設定上有了全面的提高。

  《行動計劃》提出，到2020年，二氧化硫、氮氧化物排放總量分別比2015年下降15%以上;PM2.5未達標地級及以上城市濃度比2015年下降18%以上，地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率達到80%，重度及以上污染天數(shù)比率比2015年下降25%以上。同時重點區(qū)域范圍也有所擴大，不僅涵蓋了京津冀及周邊地區(qū)的“2+26”城市、長三角地區(qū)，還將治污形勢相對嚴峻的汾渭平原納入重點區(qū)域。具體措施主要有以下幾個方面：

  調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，重點區(qū)域加大獨立焦化企業(yè)淘汰力度，京津冀及周邊地區(qū)實施“以鋼定焦”，力爭2020年煉焦產(chǎn)能與鋼鐵產(chǎn)能比達到0.4。嚴防“地條鋼”死灰復燃。到2020年，河北省鋼鐵產(chǎn)能控制在2億噸以內(nèi);列入去產(chǎn)能計劃的鋼鐵企業(yè)，需一并退出配套的燒結(jié)、焦爐、高爐等設備。

  調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，重點區(qū)域繼續(xù)實施煤炭消費總量控制。到2020年，全國煤炭占能源消費總量比重下降到58%以下;北京、天津、河北、山東、河南五省(直轄市)煤炭消費總量比2015年下降10%，長三角地區(qū)下降5%，汾渭平原實現(xiàn)負增長;新建耗煤項目實行煤炭減量替代，2020年全國電力用煤占煤炭消費總量比重達到55%以上。

  調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)，大幅提升鐵路貨運比例，到2020年，全國鐵路貨運量比2017年增長30%，京津冀及周邊地區(qū)增長40%、長三角地區(qū)增長10%、汾渭平原增長25%。大力推進海鐵聯(lián)運，全國重點港口集裝箱鐵水聯(lián)運量年均增長10%以上。優(yōu)化調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，推進露天礦山綜合整治，加強揚塵綜合治理。

  D 我國大氣治理對工業(yè)品的影響

  重點區(qū)域大氣治理促使“兩高”產(chǎn)能進一步壓減

  我國重工業(yè)結(jié)構(gòu)占比高，而且相對集中，作為重點區(qū)域的京津冀及周邊、長三角、汾渭平原等區(qū)域單位國土面積煤炭消費量是全國平均水平的4—6倍，以京津冀及周邊6省市(北京、天津、河北、山西、山東、河南)為例，國土面積僅占全國7.2%，消耗了全國33%的煤炭，生產(chǎn)了全國43%的鋼鐵、45%的焦炭、31%的平板玻璃、19%的水泥、60%的原料藥、40%的農(nóng)藥，而原油加工量占全國28%。

  《行動計劃》促使工業(yè)產(chǎn)能減壓具體體現(xiàn)在以下三個方面：

  一是嚴禁新增產(chǎn)能?！缎袆佑媱潯诽岢鋈珖秶鷥?nèi)新增焦化等項目的新改擴建必須進行區(qū)域環(huán)境影響評價，完善高能耗、高污染行業(yè)的準入條件。另外，在重點區(qū)域?qū)澜略鲣撹F、焦化、電解鋁等產(chǎn)能。

  二是現(xiàn)有產(chǎn)能置換和改造?！缎袆佑媱潯防锾岬郊涌斐鞘薪ǔ蓞^(qū)重污染企業(yè)搬遷改造或關閉退出，推動實施焦化、化工等重污染企業(yè)搬遷工程。這就涉及現(xiàn)有產(chǎn)能的置換，目前執(zhí)行的是減量置換，所以產(chǎn)能在重建過程是縮減的。以高爐為例，重點區(qū)域新舊置換比例不得低于1∶1.25，而新建的高爐產(chǎn)能利用系數(shù)比淘汰的小高爐更低，單位產(chǎn)量更低。

  三是淘汰產(chǎn)能的退出。要求在重點區(qū)域加大獨立焦化企業(yè)淘汰力度，并進一步在京津冀及周邊地區(qū)實施“以鋼定焦”，力爭2020年煉焦產(chǎn)能與鋼鐵產(chǎn)能比達到0.4。在2020年，河北省鋼鐵產(chǎn)能控制在2億噸以內(nèi)，目前河北鋼鐵產(chǎn)能2.4億噸、焦炭產(chǎn)能1億噸。按焦鋼比例0.4來估計，意味著在未來不到三年時間內(nèi)河北省還將減壓4000萬噸鋼鐵產(chǎn)能和2000萬噸的焦炭產(chǎn)能。目前長三角及汾渭平原地區(qū)還沒有提出焦化行業(yè)的去產(chǎn)能目標，但是隨著藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的推進，江蘇省等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可能在2018年下半年率先推動當?shù)亟够袠I(yè)全面供給側(cè)改革，進而形成示范效應，擴散到其他區(qū)域。

  控制重點區(qū)域煤炭消費總量，整治燃煤鍋爐，將導致工業(yè)成本增加

  從英美發(fā)達國家的大氣治理歷史不難得知，控制煤炭消費、提升清潔能源的消費占比是大氣治理的關鍵?！缎袆佑媱潯诽岢鲋?020年全國煤炭占能源消費總量比重下降到58%以下;繼續(xù)推進電能替代燃煤和燃油，替代規(guī)模達到1000億度以上，所以未來煤炭下游需求會被抑制，用清潔能源替代煤炭過程中也將提升下游工業(yè)的成本。英國在治理倫敦煙霧過程中也大力推進清潔能源替代燃煤，也曾因提高了企業(yè)成本而受到企業(yè)的抵制。

  最低排放改造抑制產(chǎn)量，同時提升工業(yè)生產(chǎn)成本

  最低排放改造是大氣治理的重要方面，《行動計劃》提出重點區(qū)域二氧化硫、氮氧化物、顆粒物、揮發(fā)性有機物(VOCs)全面執(zhí)行大氣污染物特別排放限值;推動實施鋼鐵等行業(yè)超低排放改造，重點區(qū)域城市建成區(qū)內(nèi)焦爐實施爐體加罩封閉，并對廢氣進行收集處理。

  以鋼鐵行業(yè)為例，2018年5月7日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《鋼鐵企業(yè)超低排放改造工作方案(征求意見稿)》要求燒結(jié)球團焙燒設備顆粒物、二氧化硫、氮氧化物小時均值排放均值分別不高于10、35和50mg/m3 (上述限值僅為舊標準GB28662-2012的25%、19%和17%，為GB28662-2012修改單征求意見稿的50%、70%和50%)，同時設定力爭2020年年底前、2022年年底前、2025年底前分別完成鋼鐵產(chǎn)能改造4.8億噸、5.8億噸、9億噸左右的目標。

  作為“鋼鐵重鎮(zhèn)”，唐山市在2018年7月4日印發(fā)《唐山市鋼鐵、焦化超低排放和燃煤電廠深度減排實施方案》，明確提出，2018年10月31日前，全市鋼鐵企業(yè) (含獨立球團、高爐鑄造企業(yè))全部達到超低排放水平，并完成濕煙氣脫白治理，凡達不到標準的實施停產(chǎn)整治。

  最低排放改造首先要增加企業(yè)環(huán)保設施費用，接下來，生產(chǎn)設施進行環(huán)保改造期間，產(chǎn)量將受到明顯抑制。

  重點區(qū)域?qū)嵤┣锒惧e峰生產(chǎn)，供需階段性錯配引發(fā)價格波動加大

  《行動計劃》要求加大秋冬季工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)調(diào)控力度，各地針對鋼鐵、建材、焦化等高排放行業(yè)，要制定錯峰生產(chǎn)方案，實施差別化管理。2017—2018年采暖季期間京津冀周邊“2+26”城市對鋼鐵、焦化等行業(yè)實施錯峰生產(chǎn)，其中鋼鐵行業(yè)限產(chǎn)50%、焦化行業(yè)限產(chǎn)30%，導致黑色金屬價格走強。今年限產(chǎn)范圍擴大，長三角、汾渭平原納入采暖季限產(chǎn)，采暖季限產(chǎn)影響范圍更廣。除了采暖季限產(chǎn)，《行動計劃》還提出在重大污染天氣啟動應急響應，實施區(qū)域應急聯(lián)動，所以除了常規(guī)限產(chǎn)，在重污染天氣還會執(zhí)行臨時限產(chǎn)，所以限產(chǎn)的力度也會更強。隨著環(huán)保督察的深入，限產(chǎn)措施或?qū)U大到重點區(qū)域外的其他省份，因此，下半年受采暖季限產(chǎn)影響的鋼鐵、焦化等行業(yè)的產(chǎn)量環(huán)比將有明顯降幅，價格波動或加大。

  今年以來，多省市連續(xù)出臺水泥工業(yè)大氣污染物特別排放值實施計劃，水泥行業(yè)環(huán)保壓力陡增。由中國水泥網(wǎng)主辦的“2018中國水泥行業(yè)超潔凈排放研討會”8月9-10日在河南鄭州召開。本屆峰會將以“超低排放 環(huán)保突圍”為主題，誠邀政府主管領導、技術(shù)專家、科研單位等共聚一堂，探討更高效，更經(jīng)濟的水泥行業(yè)超低排放實施方案，推動行業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展。參會聯(lián)系：柯 俊 18958090092