江蘇：應在調整結構上下大力氣

　　江蘇省作為國家大氣污染防治重點區(qū)域，在長三角大氣污染防治中的作用舉足輕重，大氣污染防治任務十分艱巨。

　　近日，為了貫徹落實習近平總書記關于生態(tài)文明建設的重要思想，按照2018年全國人大常委會監(jiān)督工作計劃的安排，全國人大常委會副委員長丁仲禮率全國人大執(zhí)法檢查組赴江蘇省，檢查《大氣污染防治法》落實情況，深入大氣污染防治工作一線，了解江蘇省大氣污染防治執(zhí)法中所面臨的問題和挑戰(zhàn)。

　　執(zhí)法檢查組先后到徐州、鎮(zhèn)江、南京等地進行檢查，聽取省、市、縣三級政府及有關部門貫徹實施《大氣污染防治法》情況匯報，還專門就《大氣污染防治法》實施涉及的技術問題與環(huán)保部門座談，并與人大代表、專家、學者、企業(yè)代表和基層執(zhí)法人員座談。在執(zhí)法檢查中，檢查組要求相關部門做到數據真、情況明。在江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)控中心和南京市工地揚塵管控項目檢查時，執(zhí)法檢查組要求相關部門進行鐵腕治霾、依法治霾、精準治霾，嚴肅查處大氣污染違法行為。在檢查徐工集團、考伯斯（江蘇）炭素化工有限公司和南京金陵石化及其碼頭綜合整治項目，考察VOCs減排、焦油蒸餾裝置區(qū)、新建村罐區(qū)尾氣治理裝置和中轉站碼頭VOCs治理等裝置時，強調企業(yè)要切實履行法律義務，主動承擔社會責任，狠抓節(jié)能減排、降耗治污。

　　從此次執(zhí)法檢查的情況看，江蘇省重視大氣污染防治，并采取了一系列積極有效的舉措，大氣質量得到初步改善。5年來，在全省經濟總量增長63.8%、城鎮(zhèn)化率提高5.8個百分點的情況下，2017年，全省PM2.5濃度為49微克/立方米，比“大氣十條”基準年2013年下降32.9%，超額完成“大氣十條”目標任務；空氣質量優(yōu)良天數比率為68%，提高7.7個百分點；13個設區(qū)市平均重污染天數為3天，減少23天；二氧化硫、氮氧化物排放量分別削減24.6%、27%。

　　但檢查組也注意到，江蘇省空氣質量形勢依然嚴峻。雖然江蘇省PM2.5濃度逐年下降，但一年中還有1/3的天數沒有達標，PM2.5年均濃度距離達標還有較大差距。冬季霾污染問題還沒有完全解決，夏季臭氧超標問題又快速凸顯，成為影響空氣質量優(yōu)良天數比率的重要因素。由于大氣污染物排放總量仍在高位，導致空氣質量改善成果不穩(wěn)固，一旦外部條件具備就可能誘發(fā)大幅波動甚至惡化。

　　問題一：結構性問題依然突出

　　江蘇省政府相關負責人表示，江蘇省產業(yè)結構、能源結構、產業(yè)布局對大氣環(huán)境已經形成短期固化效應，是造成大氣污染的重要原因之一。

　　中國礦業(yè)大學環(huán)境科學與工程系主任田立江分析認為，江蘇省化工高耗能企業(yè)比較多，交通工具構成仍需大力優(yōu)化，由于建筑量大面廣，雨水較少，導致?lián)P塵增加，生活類大氣污染也有明顯影響。加上外來輸入的污染物形成疊加效應，使近地面大氣擴散能力很差。

　　在產業(yè)結構方面，江蘇省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)達4.8萬家，其中重工業(yè)企業(yè)占60%以上，火電發(fā)電量、鋼鐵產量、水泥產量均居全國前三。在能源結構方面，全省煤炭消費總量約2.7億噸，居全國第五，單位國土面積耗煤量是全國平均水平的6.5倍。在交通運輸結構方面，全省貨運量居全國前十，但鐵路貨運量占比不足3%，主要靠柴油貨車運輸。

　　江蘇省政府的這位負責人表示，當前，江蘇省依靠末端治理減排潛力十分有限，只有在調整結構上狠下功夫，才能大幅削減污染排放，促進空氣質量根本改善。

　　中央環(huán)保督察對徐州市反饋的10項問題中，有8項與傳統(tǒng)產業(yè)比重大、產業(yè)結構偏重有關。在此次調研過程中，檢查組發(fā)現，江蘇徐州開發(fā)區(qū)將各類企業(yè)圈在一起，導致污染物集中排放，局部大氣污染加劇，PM2.5排放超過地區(qū)平均水平。此外，工業(yè)園區(qū)外的“散亂污”企業(yè)數量仍較大，以土高爐冶煉焚燒廢舊電路板問題較為突出，一方面資源回收率低，造成資源嚴重浪費，另一方面在加工過程中導致嚴重的大氣污染。

　　問題二：《大氣污染防治法》配套規(guī)章和政策制定滯后

　　標準體系仍需完善。在執(zhí)行《大氣污染防治法》規(guī)定的標準制度上，需做出更加嚴格的規(guī)定?，F行《惡臭污染物排放標準》（GB14554-93）、《大氣污染物綜合排放標準》（GB16297-1996）分別于1994年、1997年頒布實施，過于寬松滯后，已不能適應新形勢下人民群眾對環(huán)境質量的要求，建議國務院有關部門適時完善相關標準規(guī)范。

　　檢查組了解到，對《大氣污染防治法》第二章有關限期達標規(guī)劃的規(guī)定未能很好執(zhí)行。國務院有關部門應當加快限期達標規(guī)劃編制工作進程。

　　從檢查了解的情況看，一些地方在執(zhí)行總量控制制度上均不同程度地存在問題。由于國務院有關部門針對“小、散、亂”企業(yè)的排放控制辦法缺失，導致地方對“小、散、亂”企業(yè)控制不力，監(jiān)管基本處于真空狀態(tài)。

　　關于完善大氣污染損害評估制度問題。檢查組了解到，這項制度未能有效執(zhí)行。國務院有關部門應當盡早明確大氣污染損害相關評估工作程序及方法，否則大氣污染損害評估制度在地方難以有效實施。

　　問題三：大氣污染法律制度執(zhí)行情況存在不足

　　《大氣污染防治法》第四條明確了對省、自治區(qū)、直轄市大氣污染防治重點任務完成情況的考核制度。檢查期間，地方同志反映，央企每年的燃煤消耗量占到江蘇有些城市非電煤耗量近80％，對當地大氣污染貢獻較多，國務院有關部門在年度考核中，應單設對國企大氣污染排放指標，細化考核標準和辦法。

　　關于總量控制制度。從檢查情況看，一是雖然重點企業(yè)已基本達標排放，但全省排放總量仍然較大，且對總量把控不清，監(jiān)管尚需加強；二是對大氣環(huán)境容量調查研究不夠，國務院有關部門應當加強調查和掌握各地區(qū)的大氣環(huán)境容量，并督促和指導環(huán)境容量飽和的地方制定比國家標準更加嚴格的排放標準和更加精確的源削減方案。

　　關于許可證制度?！洞髿馕廴痉乐畏ā返谑艞l明確了排污許可證制度，但檢查組了解到，一是對各種不同類型的企業(yè)在執(zhí)行這一制度時沒有合理區(qū)分、細化，對大中小型和不同類型企業(yè)采取了同樣嚴格的制度措施；二是只對獲取許可證的企業(yè)進行管理，對未獲得許可證的企業(yè)無應對措施，導致對獲得許可證的企業(yè)不公平，實際放任了違法企業(yè)。

　　關于監(jiān)測制度。法律對監(jiān)測制度及監(jiān)測信息發(fā)布等做出了明確規(guī)定。檢查組發(fā)現，一些地方監(jiān)控網不健全、不完善，監(jiān)控點少，尚未實現全覆蓋。大氣環(huán)境評價和信息發(fā)布工作應以準確的氣象預報為前提，兩部門協(xié)同、配合尚待加強。

　　問題四：精準治氣水平有待提高

　　面對繁重的藍天保衛(wèi)戰(zhàn)攻堅任務，江蘇省大氣環(huán)境管理、科研、執(zhí)法等工作基礎相對薄弱。環(huán)境管理模式不夠精細，PM2.5排放清單和源解析還處于起步階段，VOCs排放清單和源解析基本還是空白，臭氧形成機理研究滯后，臭氧防治技術儲備不足，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管任務重、人員少的矛盾十分突出。

　　檢查組發(fā)現，基層執(zhí)法力量尤其薄弱，執(zhí)法資源分配不合理，權責不相稱，責能不匹配，市、縣級以下基層執(zhí)法任務重，但在人員、設備和技術力量配備上極為缺乏。

　　例如，南京市江寧區(qū)環(huán)境執(zhí)法大隊現有一線執(zhí)法人員12名，管理全區(qū)1573平方公里范圍內的近萬家工業(yè)企業(yè)、6000余餐飲企業(yè)、近400個工地，全年處理各類環(huán)境信訪件9000余件，全年開展十余次各類專項執(zhí)法檢查，而且很多街道社區(qū)還存在著大量的違法加工點，如塑料加工、石子加工、非法電鍍作坊等，尤其是城鄉(xiāng)接合部和偏遠地區(qū)，執(zhí)法人員數量遠遠不能適應當前環(huán)保工作的迫切需要，執(zhí)法工作仍處于被動狀態(tài)。

　　此外，部門職責劃分不夠清晰，如污染防治執(zhí)法往往涉及多個部門，單一部門解決阻力較大，如工地揚塵、餐飲油煙、機動車管理涉及建設、公安、交通、城管、生態(tài)環(huán)境等多個部門，但在實際執(zhí)法中往往僅有生態(tài)環(huán)境部門一家。

　　檢查組認為，像江蘇這樣的先發(fā)展地區(qū)的治污潛力應主要來自管理方式的改進，這類地區(qū)對“散亂污”企業(yè)、柴油、非移動道路機械、油煙等污染的精細化治理還有很大潛力。

　　問題五：大氣監(jiān)察和司法能力還需進一步提高

　　近年來，江蘇省生態(tài)環(huán)境類案件數量逐年上升，但其中涉及大氣污染環(huán)境案件數量相對較少，尤其是缺乏典型的刑事案件。據江蘇省高級人民法院的相關負責人介紹說，這與大氣污染行為取證難密切相關。

　　這位負責人說，這類案件的審理難度也相對較大。生態(tài)環(huán)境污染尤其是大氣污染往往具有高度發(fā)散性、隱蔽性、潛伏性等特征，導致客觀上案件審理難度較大，在污染物性質鑒定、損害認定、因果關系確認等方面難以做出判斷。同時，生態(tài)環(huán)境訴訟作為新類型訴訟，法律規(guī)定還不完備，相關訴訟制度有待進一步完善。

　　此外，配套制度仍不完善。鑒定制度需要進一步規(guī)范，生態(tài)環(huán)境專家制度還不健全，生態(tài)環(huán)境修復基地設立還不均衡。目前，江蘇省大部分地區(qū)尚未設立環(huán)境修復基地。

　　江蘇省生態(tài)環(huán)境審判工作的司法能力有待提升。雖然全省法院已經涌現出部分水平較高、能力較強的專業(yè)化審判團隊和審判法官，但總體上還不能完全適應生態(tài)環(huán)保工作的要求，在審判理念、司法能力等方面還需要進一步提高。