PPP市場現(xiàn)十大亂象 如何監(jiān)管促進(jìn)PPP健康有序發(fā)展？

  政府和社會資本合作（PPP）進(jìn)入公眾視野，已經(jīng)有幾年時間了。其取得的成績有目共睹，比如建立了一系列較為完善的法規(guī)政策體系，成立了專職管理部門，專門設(shè)立了推廣PPP基金等，用3年時間成為全球規(guī)模最大的PPP市場，但發(fā)展中的一些問題和亂象開始逐步顯現(xiàn)。

  相關(guān)部門先后出臺了一系列政策措施引導(dǎo)、矯正PPP的發(fā)展，尤其是近一年來，規(guī)范PPP發(fā)展的思路漸漸清晰。效果如何？證券時報(bào)記者采訪了多位專家，為推進(jìn)中國PPP模式中遇到的難題把脈，探討如何更好地促進(jìn)PPP健康有序發(fā)展。

  PPP的前世今生：

  3年做到全球規(guī)模最大

  梳理PPP的發(fā)展歷程，有利于更好地理解PPP目前所處的階段，以及一些隱患問題的來源。

  有的公共物品政府沒能力獨(dú)立提供，又鑒于公益性不能完全由市場來提供，于是便有了PPP模式。就其淵源來講，PPP在我國并不是新鮮事物。自上世紀(jì)80年代以來，我國就開始在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域探索使用建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓（BOT）等模式。但PPP模式始終未能在國內(nèi)真正發(fā)展起來，究其原因，關(guān)鍵在于法律法規(guī)缺位、制度建設(shè)滯后、信用環(huán)境不完善。

  2013年，十八屆三中全會《決定》提出，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，這才開啟了PPP發(fā)展的新局面。短短一年多時間，PPP從一個陌生名詞變?yōu)楦哳l詞匯，PPP也邁入高速發(fā)展的快車道。

  從公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的PPP簽約情況來看，這一輪PPP熱潮從2014年四季度開始初露鋒芒，于2015年下半年開始加速，在四季度達(dá)到頂峰。根據(jù)財(cái)政部公開數(shù)據(jù)顯示，2017年9月底，全國已進(jìn)入開發(fā)階段的PPP項(xiàng)目達(dá)6778個，總投資約10.1萬億元。其中已落地項(xiàng)目2388個，投資額約4.1萬億元。我國成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場。

  記者梳理，這期間有幾個重要的節(jié)點(diǎn)。2014年9月財(cái)政部下發(fā)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（76號文），這是部委級別首次正式提出“政府和社會資本合作”的標(biāo)準(zhǔn)說法，對PPP模式進(jìn)行了詳細(xì)明確的界定，部署了PPP推廣事宜。

  過去地方政府的投融資需求很大，但并沒有動力去推動PPP，核心原因就是城投公司作為地方融資平臺突破了對地方政府舉債的限制。但2014年10月國務(wù)院發(fā)布“43號文”，明確提出剝離城投公司的政府融資職能，提出推廣使用政府與社會資本合作模式。堵住了“后門”，但“正門”地方政府債券還沒有完全打開，地方政府開始尋找新的融資渠道，這為PPP高速發(fā)展埋下了伏筆，同時也為日后PPP變味埋下了隱患。

  地方在上報(bào)PPP項(xiàng)目庫的過程中開始包裝PPP項(xiàng)目。一些地方把很多過去的難點(diǎn)項(xiàng)目包裝成PPP混入項(xiàng)目庫，PPP開始異化為一種融資模式。

  2015年下半年P(guān)PP簽約近萬億元，2016年一季度，PPP簽約速度出現(xiàn)一定回落，大概簽約3000多億元，主要是經(jīng)過前期PPP的快速發(fā)展，項(xiàng)目逐步落地。

  民生證券研究院宏觀研究員朱振鑫認(rèn)為，這段時間，對PPP的支持政策不斷升級。主要原因一方面是中央需要PPP來化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。中央在2013年摸清地方債務(wù)，2014年開始控制地方債務(wù)，希望通過PPP減輕地方政府的融資負(fù)擔(dān)，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，地方需要PPP來穩(wěn)增長。穩(wěn)增長關(guān)鍵是穩(wěn)投資，穩(wěn)投資的關(guān)鍵是穩(wěn)融資?！?3號文”之后，地方政府融資平臺的“歪門”被堵塞，政府債券的“正門”又沒完全打開，所以地方政府有動力通過PPP融資。

  “這與PPP的特征和當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段高度契合，是密不可分的?！必?cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，推廣PPP模式在當(dāng)時形勢下具有十分重要而迫切的現(xiàn)實(shí)意義。第一是緩解地方政府債務(wù)壓力的需要。隨著地方政府性債務(wù)管理逐步規(guī)范，政府在基建領(lǐng)域“唱獨(dú)角戲”的能力受到制約，隱性舉債的“暗道”被堵上了，只能通過引入正規(guī)的PPP模式，轉(zhuǎn)變過去單純依靠“政府背書”的傳統(tǒng)方式，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。第二，這是全面推進(jìn)依法治國的需要。PPP模式的靈魂和精髓，就是依法合作。也是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的需要。PPP作為新型的公共產(chǎn)品和服務(wù)投入機(jī)制，正是擴(kuò)大有效投資需求、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重要手段。

  高速發(fā)展埋隱患：

  PPP十大亂象

  PPP從2014年開始推廣，3年時間做到全球最大，在取得成效的同時，項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)了與政策要求并不完全相符的一些問題，在認(rèn)識上和操作上存在這樣或那樣的差距或不足。財(cái)政部中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員、中國財(cái)政學(xué)會公私合作研究專業(yè)委員會秘書長孫潔分析認(rèn)為，PPP大發(fā)展過程中，有十大亂象需要引起注意。

  亂象一：明股實(shí)債

  明股實(shí)債是指表面上表現(xiàn)為一種股權(quán)的形式，而實(shí)際是一種債務(wù)安排。具體做法是投資人以股權(quán)的方式進(jìn)入項(xiàng)目公司，然后要求政府在一定期限內(nèi)購買投資人所持有的股份。對政府而言，實(shí)際是在一定期限內(nèi)歸還一種到期的債務(wù)，顯然這種做法會擴(kuò)大政府債務(wù)。

  亂象二：固定回報(bào)和保底承諾

  固定回報(bào)事實(shí)上是一種典型的融資行為，根本就不屬于PPP模式。保底承諾是指投資人通常要求政府給予一個最低收益率的承諾。PPP模式吸引社會資本一個重要因素是項(xiàng)目盈利而不暴利收益原則。如何有效使用這一原則，需要有一個合理的機(jī)制設(shè)計(jì)。由于一些咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)不理解機(jī)制設(shè)計(jì)，直接要求政府給予投資人一個最低收益率的保障，顯然不符合PPP的規(guī)范做法。如政府要建設(shè)一個污水處理廠，為了保障投資者收益，政府通常會給投資人設(shè)定一個最低的污水處理量，如果污水處理量低于這個數(shù)據(jù)，政府會給予一定的補(bǔ)助，而不是根據(jù)投資總額要求政府給予一個最低回報(bào)率。

  亂象三：提前簽約和合同簡單

  項(xiàng)目還沒準(zhǔn)備好，或在準(zhǔn)備階段，政府就提前和投資人簽了框架協(xié)議，這種做法的目的通常是為了加快項(xiàng)目進(jìn)度。有時在一些地方項(xiàng)目推介會中，會有上百個企業(yè)和政府簽訂框架協(xié)議。雖然說提前簽訂框架協(xié)議可以加快項(xiàng)目進(jìn)度，但問題是這就無形中排除了其他更有優(yōu)勢的投資者。

  亂象四：關(guān)聯(lián)交易

  PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的關(guān)聯(lián)交易是PPP規(guī)范發(fā)展的絆腳石，主要體現(xiàn)在咨詢服務(wù)與投資方之間較為突出。PPP項(xiàng)目實(shí)施中一個重要環(huán)節(jié)是對項(xiàng)目做實(shí)施方案的設(shè)計(jì)，由于實(shí)施方案需要大量的投入，包括人力、物力和財(cái)力，方案的好壞將直接影響項(xiàng)目能不能吸引到投資人。這一過程通常由政府公開選擇一家咨詢機(jī)構(gòu)為其提供服務(wù)，同時也需要給服務(wù)方相應(yīng)的服務(wù)費(fèi)用，有些項(xiàng)目費(fèi)用高達(dá)數(shù)百萬元。為了能夠最終得到項(xiàng)目和政府簽約，一些企業(yè)代政府請咨詢機(jī)構(gòu)，并支付相應(yīng)的費(fèi)用，這種做法無疑減少了政府前期的成本，而帶來的問題是咨詢機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)實(shí)施方案過程中能否確保中立，隱含著很大的風(fēng)險(xiǎn)。

  亂象五：標(biāo)的不明

  “資本金投資回報(bào)率”和“項(xiàng)目公司年融資利率”“雙零”中標(biāo)案例的出現(xiàn)，曾在一段時期內(nèi)引起業(yè)內(nèi)很大反響，出現(xiàn)這種現(xiàn)象只能說明在政府采購的標(biāo)書中所設(shè)定的標(biāo)的出現(xiàn)了問題。政府采購文件中，標(biāo)書中最關(guān)鍵內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是標(biāo)的，如果設(shè)計(jì)不合理一定會導(dǎo)致招標(biāo)結(jié)果不理想，甚至出現(xiàn)相反的結(jié)果。比如，許多標(biāo)書中將回報(bào)率設(shè)定作為標(biāo)的出現(xiàn)，無疑還是將PPP模式作為一種融資工具，甚至有時還分為投資回報(bào)率和運(yùn)營回報(bào)率，這都屬于不規(guī)范的做法。

  亂象六：回避競爭

  競爭是PPP模式運(yùn)用過程中確保其發(fā)揮作用的一個重要機(jī)制。但是在實(shí)際操作過程中，總是想用各種各樣的方式來回避競爭這一機(jī)制。如選擇合作伙伴時，往往會設(shè)定一些排他性條款，降低競爭性，達(dá)到確保前期簽訂框架協(xié)議者中標(biāo)的目的。競爭是提高效率的基礎(chǔ)，沒有了競爭，提高效率從何談起。

  亂象七：簡單拉長還款期限

  PPP模式有一個長期性的特點(diǎn)，為此，財(cái)政部頒文規(guī)定PPP模式合作期不能低于10年，一些項(xiàng)目為了符合這一要求，就將政府付費(fèi)的時間延長到10年，而且僅僅是將政府付費(fèi)時間從原來的3年延長到10年，項(xiàng)目的后續(xù)維護(hù)管理仍由政府負(fù)責(zé)。這種簡單拉長還款期限對政府唯一的好處就是相對來說減少了地方政府近期的財(cái)政支付壓力，但對于提高效率和改善質(zhì)量以及管理創(chuàng)新來說，沒有任何改善。

  亂象八：隨意設(shè)定還款標(biāo)準(zhǔn)

  PPP項(xiàng)目收益通常是一個相對平穩(wěn)的現(xiàn)金流量，特別是對于完全由政府付費(fèi)的一類項(xiàng)目。由于為規(guī)避某一規(guī)則和政策要求，政府支付的現(xiàn)金流量被隨意設(shè)定，例如：有的年支付額開始較小，然后逐年增加；有的開始較大然后逐年減少；還有的要求在最后移交時，政府要支付項(xiàng)目的剩余價值，理由是前面的收益不足，沒有達(dá)到預(yù)期的回報(bào)等。這些都屬于不規(guī)范的做法。

  亂象九：運(yùn)營建設(shè)兩張“皮”

  PPP作為一種管理模式，與之前的項(xiàng)目融資相比，一個重要區(qū)別是項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對項(xiàng)目建成后的運(yùn)營管理工作，其主要功能是將項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量與項(xiàng)目運(yùn)營效率交由項(xiàng)目公司來承擔(dān)，企業(yè)為了追求利益最大化，會盡力減少運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用，而減少費(fèi)用的有效手段只能是提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。當(dāng)前許多PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中，中標(biāo)方主要為了工程建設(shè)利潤，對于建成后的項(xiàng)目則轉(zhuǎn)交給政府的市政公司負(fù)責(zé)運(yùn)營。不少項(xiàng)目在采購階段，將投資回報(bào)收益率與運(yùn)營管理維護(hù)費(fèi)用分開計(jì)算，作為兩個標(biāo)的，最后很難達(dá)到項(xiàng)目最終的目標(biāo)。

  亂象十：政府隱性擔(dān)保

  PPP模式中，政府選擇社會資本作為合作伙伴的一個重要因素是社會資本有創(chuàng)新能力及追求利益的內(nèi)在動力，而企業(yè)選擇政府的PPP項(xiàng)目也主要是以政府信用為主要依據(jù)。但是，政府的信用并非通過擔(dān)保體現(xiàn)，而是以政府在項(xiàng)目中承擔(dān)的財(cái)政支付能力體現(xiàn)，當(dāng)然這種能力受到一般公共預(yù)算支出10%紅線的約束。當(dāng)前一些項(xiàng)目實(shí)施過程中要求政府提供相應(yīng)的擔(dān)保承諾，這明顯不符合已有的政策和相關(guān)規(guī)章制度。

  從發(fā)展到規(guī)范：

  問題項(xiàng)目斷舍離

  亂象頻出，對PPP項(xiàng)目的規(guī)范和整頓開始拉開大幕。2017年以來，尤其是后半年，新一輪地方政府融資監(jiān)管加強(qiáng)。

  2017年5月，財(cái)政部要求全面開展地方政府融資擔(dān)保清理工作，并嚴(yán)禁地方政府以借貸資金出資設(shè)立投資基金，不得利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。同年6月5日，財(cái)政部通過編制“負(fù)面清單”，明確政府購買服務(wù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的“服務(wù)類”事項(xiàng)。去年12月以來對非標(biāo)資產(chǎn)的清理與“回表”的壓力加大，有效遏制地方政府基建中“明股實(shí)債”融資模式的增長。

  2017年11月16日，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》(92號文)，一方面嚴(yán)格項(xiàng)目新入庫標(biāo)準(zhǔn)，另一方面開始集中清理已入庫項(xiàng)目，清退不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債等項(xiàng)目，并設(shè)立期限為2018年3月31日。隨后，國資委亦從嚴(yán)格準(zhǔn)入條件、控制規(guī)模等方面對央企參與PPP項(xiàng)目做出了詳細(xì)的規(guī)定。

  從2017年11月至2018年4月1日，根據(jù)明樹數(shù)據(jù)，財(cái)政部PPP庫共清退項(xiàng)目數(shù)2330個，涉及投資金額2.2萬億元。與2017年10月底項(xiàng)目庫的情況相比較，此次總的項(xiàng)目數(shù)退庫率為15.9%，金額退庫率為12.4%，效果明顯。

  “清庫的主要目的是引導(dǎo)PPP規(guī)范發(fā)展。”孫潔告訴記者，PPP推進(jìn)并未減緩，此次清理完成后，現(xiàn)有留存下來的項(xiàng)目將更加規(guī)范。

  根據(jù)項(xiàng)目庫的月報(bào)和網(wǎng)絡(luò)資料顯示，2017年11月前，基本上維持著每月清理100個左右項(xiàng)目的速度。在“92號文”發(fā)布前，PPP項(xiàng)目庫的清理主要針對遲遲無法落地、存在嚴(yán)重缺陷的項(xiàng)目。自“92號文”發(fā)布以后，項(xiàng)目庫清理力度顯著加大，單月退庫項(xiàng)目金額到2018年1月已經(jīng)增長到每月5307億元，項(xiàng)目清理集中在“92號文”中提及的未按規(guī)定開展“兩個論證”、不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施、不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開的項(xiàng)目。

  民生證券研究院分析師陶貽功認(rèn)為，一季度74%的退庫項(xiàng)目為耗時超2年仍處于識別階段的項(xiàng)目，新疆、內(nèi)蒙古、甘肅、云南為本輪清庫重點(diǎn)規(guī)范區(qū)域。從10%監(jiān)管紅線這一指標(biāo)來看，雖然部分區(qū)域在3月清庫后已滿足監(jiān)管要求，但貴州總庫理論支付額仍超10%紅線，河南、四川等五省中分別有25%、6%的城市總庫、管理庫理論支付額超10%紅線，項(xiàng)目庫后續(xù)仍有進(jìn)一步清理的空間。

  另外，根據(jù)大岳咨詢的數(shù)據(jù)，從去年11月到今年3月底，在清退項(xiàng)目的同時，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫新入庫項(xiàng)目2416個，涉及金額3.4萬億元。整體項(xiàng)目庫數(shù)量有所減少，但涉及金額增加了1萬億元。大力清退不合規(guī)項(xiàng)目同時也有大量新的項(xiàng)目入庫。

  “PPP發(fā)展將全面邁入重質(zhì)時代，回歸初心和本源才有可持續(xù)發(fā)展?！碧召O功認(rèn)為，自2014年國家大力推動PPP至今，發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些問題，存在借PPP推高地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)部門發(fā)布了一系列文件對PPP項(xiàng)目合規(guī)性作了進(jìn)一步規(guī)定。PPP模式具備一定優(yōu)越性，但為了未來的可持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)階段必須要糾偏糾錯，清除不適用PPP模式的項(xiàng)目。預(yù)計(jì)未來各地方政府仍將結(jié)合自身財(cái)政支出能力，進(jìn)行進(jìn)一步的整改和退庫，同時結(jié)合地方發(fā)展需求考慮PPP項(xiàng)目的輕重緩急、優(yōu)先順序，確保項(xiàng)目物有所值和財(cái)政可承受。