多管齊下規(guī)范PPP發(fā)展

  近日，財政部PPP中心主任焦小平在一次論壇上透露，從2014年至2017年，經(jīng)過識別入庫的PPP項(xiàng)目有11萬億元，完成采購的有5.7萬億元，已開工建設(shè)的有2.2萬億元。經(jīng)過初步清查，目前部分市縣出現(xiàn)超過財政支出責(zé)任紅線問題，全國總體情況尚在限額內(nèi)。他表示，地方政府的PPP不得超過當(dāng)期公共預(yù)算的10%，誰碰了底線，監(jiān)管部門將堅(jiān)決制止。

  這一表態(tài)的背后，是PPP模式快速發(fā)展過程中產(chǎn)生了一些問題和風(fēng)險。比如，一些地方政府為了吸引社會資本和金融機(jī)構(gòu)快上、多上項(xiàng)目，通過政府回購、承諾固定投資回報等明股實(shí)債方式，實(shí)施PPP項(xiàng)目。還有，部分地方政府對于PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不得超過預(yù)算支出10%的規(guī)定，把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)行不力，造成地方政府債務(wù)風(fēng)險進(jìn)一步累積。

  實(shí)際上，PPP模式是一種創(chuàng)新的國家治理理念、治理模式，最終目的是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給提質(zhì)增效。但是，因?yàn)椴簧俚胤秸當(dāng)U大基建投資、拉動經(jīng)濟(jì)增長的意愿強(qiáng)烈，加之地方政府債務(wù)納入預(yù)算，實(shí)行限額管理，PPP模式很容易出現(xiàn)泛化異化，成為一種新的融資工具，帶來隱形債務(wù)風(fēng)險。

  自2014年至今，監(jiān)管部門發(fā)布了一系列規(guī)范發(fā)展PPP模式的相關(guān)政策，同時，財政部還前后公布了4批PPP示范項(xiàng)目。從幾年的實(shí)踐看，前兩年對PPP模式的發(fā)展重在鼓勵和推廣，從去年開始，更加強(qiáng)調(diào)對PPP模式的規(guī)范，對示范項(xiàng)目的要求也越來越高。從鼓勵推廣到規(guī)范發(fā)展，這是PPP模式發(fā)展的必經(jīng)階段，也將促進(jìn)PPP模式真正發(fā)揮效力。

  規(guī)范發(fā)展PPP模式需要管住幾個主體。對地方政府來說，應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化預(yù)算約束。PPP項(xiàng)目是長期合作項(xiàng)目，政府需要為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)付費(fèi)或提供補(bǔ)貼的，都應(yīng)該在中長期預(yù)算中作出安排，才能真正具有預(yù)算約束力。此外，還需加強(qiáng)監(jiān)管，防止有的PPP項(xiàng)目通過一般公共預(yù)算以外的渠道落實(shí)政府的支出責(zé)任，規(guī)避監(jiān)管。

  對央企和地方國企來說，應(yīng)繼續(xù)嚴(yán)管高杠桿、高負(fù)債。部分企業(yè)主動適應(yīng)改革要求，積極參與PPP項(xiàng)目，有助于業(yè)務(wù)快速增長。但是，PPP項(xiàng)目投資金額大、回報周期長，如果以高杠桿、高負(fù)債方式參與，很容易加大企業(yè)財務(wù)風(fēng)險，這與當(dāng)前國企去杠桿的要求不符。對此，國資委已作出了嚴(yán)格限制。嚴(yán)管的同時也要引導(dǎo)其量力而行，更加注重所參與項(xiàng)目的質(zhì)量和效益。

  對金融企業(yè)來說，應(yīng)繼續(xù)解決其過分依靠政府信用背書的問題。此前，一些金融企業(yè)通過明股實(shí)債的方式參與PPP項(xiàng)目，其看重的是融資主體背后的政府信用。但是，在PPP相關(guān)法律和政府履約能力尚不健全，以及地方政府融資平臺面臨轉(zhuǎn)型的情況下，金融企業(yè)介入存在不小的風(fēng)險。對此，財政部已出臺相關(guān)文件予以規(guī)范，金融企業(yè)也應(yīng)提升參與PPP項(xiàng)目的專業(yè)化能力，嚴(yán)守防風(fēng)險底線。