新設(shè)部門自然資源部到底是做什么的？

  19日上午，經(jīng)過投票表決和習(xí)近平簽署主席令，新一任的國務(wù)院系統(tǒng)負責(zé)人亮相公眾。

  值得一提的是，一些部門是此次機構(gòu)改革中新出現(xiàn)的。比如，自然資源部。

  這個全新的部門，相信大家關(guān)注也有幾天了。18日全國人大批準的國務(wù)院機構(gòu)改革方案中的第一條，也對它做了描述：

  組建自然資源部。將國土資源部的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國家海洋局的職責(zé)，國家測繪地理信息局的職責(zé)整合，組建自然資源部，作為國務(wù)院組成部門。自然資源部對外保留國家海洋局牌子。

  不再保留國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局。

  術(shù)語很多、部委也很多，可能很多人看了一頭霧水。所以今天（19日）島妹就給大家分析一下，這一囊括了8個部委、局的自然資源監(jiān)管職能和空間規(guī)劃職能的全新機構(gòu)，其組建的背后，究竟有著怎樣的頂層思考？

  現(xiàn)狀

  故事可以從一只青蛙講起。

  話說，有一種珍稀青蛙，生活在湖泊、濕地和周圍的農(nóng)田、山林之中。為了保護好它，法律賦予了林業(yè)和漁業(yè)部門的主管職責(zé)。不過，在此之前，大型湖泊和水庫同時歸屬于水利部門管理，而農(nóng)田、山林也同時涉及到國土部門。

  這樣一來，問題就出現(xiàn)了，青蛙在水里游就歸漁業(yè)管，跳到岸上就歸林業(yè)或者國土部門管，被人抓了呢，就歸工商管……很自然地，在青蛙的管理上，我們很容易看到類似于基層執(zhí)法時“七八個大蓋帽，管不好一個破草帽”的“政出多門”、“九龍治水”現(xiàn)象。

  當(dāng)然，青蛙的故事只是一個比喻，并無確指。但這一故事，卻折射出了當(dāng)前機構(gòu)管理中的一個重要問題：行政機構(gòu)的“條塊化”職權(quán)分割。

  客觀地說，這種行政機構(gòu)“條塊化”的形成有其歷史原因。比如1982年的國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置，我們可以看到一大批非常有存在感的產(chǎn)業(yè)型管理部門，像農(nóng)林牧漁部、水利部、石油工業(yè)部等。這些部門既負責(zé)相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又負責(zé)對應(yīng)類目的自然資源管理。

  平心而論，這種模式有其優(yōu)勢：集中力量辦大事，專業(yè)性強，行政效率高。也正是因為如此，此后國務(wù)院各部門雖經(jīng)多次調(diào)整，但不同部門分別管理不同類別自然資源的慣例，還是保留了下來。但隨著時代發(fā)展、社會變遷，權(quán)責(zé)分工的界限越來越清晰，“九龍治水”的問題開始越來越多地暴露出來。

  顧名思義，“九龍治水”就是所有的龍都去治水，沒有人管布雨之事。映射到現(xiàn)實中，就是對于那些立竿見影、有利可圖的項目，大家都想擠進去分一杯羹；對于那些投入大、見效慢還得罪人的項目，大家都往后退，比誰跑得快。最后，監(jiān)管空白和監(jiān)管打架的現(xiàn)象就這樣形成了。

  整合

  在此背景下，整合的意義與優(yōu)勢就凸顯出來。有人還會問：那這次有自然資源部，還有生態(tài)環(huán)境部，它們之間的職責(zé)又有什么區(qū)別？

  簡言之，自然資源部整合了原國土等8個部、委、局的規(guī)劃編制和資源管理職能，生態(tài)環(huán)境部整合了原環(huán)保等七個部、委、辦的環(huán)境保護與污染防治職能。通俗來說，前者將負責(zé)全國960萬平方公里陸地和300萬平方公里海洋上的所有自然資源的空間規(guī)劃和數(shù)量監(jiān)管；后者將主要負責(zé)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)管。

  這兩個新組建的部門，其實也有相關(guān)性。用網(wǎng)友的話來說：兩者合作，將實現(xiàn) “上管天，下管地，中間管空氣”。這實際上也完整地體現(xiàn)了“山水林田湖草”是一個生命共同體的重要原則。

  自然資源部的組建本身也充分體現(xiàn)了整合的優(yōu)勢。我們可以以改革中涉及到的“土地資源為基礎(chǔ)的空間規(guī)劃”為例。

  眾所周知，過去，作為社會經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)，它曾是發(fā)改、國土、住建等主導(dǎo)權(quán)競爭的焦點。試想，如果城市邊緣有一塊地，既適合建商場、住宅，又能植樹造林，或恢復(fù)成濕地，這塊地在過去一定是不同部門的“必爭之地”。

  這樣一來，一項資源的開發(fā)或者保護，可能就不是基于科學(xué)的理性判斷，或者社會各界的共同需求，而是由多個相關(guān)部門中誰更強勢來決定的。在經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先的導(dǎo)向下，最后往往是資源開發(fā)部門而不是資源保護部門“笑到最后”。

  現(xiàn)在，自然資源部將幾個部委的規(guī)劃職能整合到一起，就能對各類規(guī)劃進行統(tǒng)籌，相當(dāng)于真正實現(xiàn)“多規(guī)合一”。我們都說要“一張藍圖干到底”，自然資源部的一大重要職責(zé)，就是給出這張藍圖的空間底圖，告訴我們哪些地方能開發(fā)，哪些地方要保護。

  職權(quán)

  這張藍圖背后的自然資源部職權(quán)范圍，簡單來說，可以歸結(jié)為兩條紅線。

  一條是可以在地圖上肉眼可見的“生態(tài)紅線”。各類國家公園、自然保護區(qū)、飲用水源地，重要森林、湖泊、海島、濕地等，都要被劃入生態(tài)紅線，禁止或限制開發(fā)。要知道，這些可是占國土的四分之一到三分之一，關(guān)系到中華民族千秋萬代瓜瓞綿延的生態(tài)區(qū)域，任何情況下都是不能動的。

  另外一條則是“資源開發(fā)利用上限”。相較于前者，這更像是一條隱形的控制紅線。怎么理解？說水資源開發(fā)利用率、礦產(chǎn)資源開采總量控制指標，可能有些抽象，其實島友們只需要想象越來越緊張的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，就能明白其中通行的道理。

  不僅如此，一項自然資源的開發(fā)，往往關(guān)系到生態(tài)系統(tǒng)中的其他要素，如果不加注意，后患更是無窮。

  還是以青蛙的生存和棲息為例。如果開采某座大山上的礦產(chǎn)，就會破壞山上的森林植被，從而讓山間的溪流和山下的湖泊干涸，最后影響某種青蛙的生存。這時候，是否決定開采，可以開采到什么程度，每年可以開采多少，可以開采幾年等問題的確定，既要考慮社會經(jīng)濟發(fā)展對礦產(chǎn)的需求程度，又要考慮林業(yè)資源、水資源破壞帶來的損失，還要考慮青蛙的物種多樣性價值。

  這些工作由一個部門統(tǒng)籌，要比多個部門協(xié)調(diào)高效得多。

  確權(quán)

  總結(jié)來看，無論是可見的“生態(tài)紅線”，還是抽象的“資源利用上限”，最終表現(xiàn)都是各類自然資源的確權(quán)管理。

  自然資源全民所有（部分為集體所有），是我國的基本制度之一。不出意外的話，今后各級政府的自然資源部門，都將統(tǒng)一行使其全民所有者職責(zé)，負責(zé)保護、修復(fù)生態(tài)紅線以內(nèi)、資源上限以外的自然資源，并向社會釋放可供生產(chǎn)經(jīng)營、開發(fā)利用的各類自然資源產(chǎn)權(quán)。

  從這個意義上來說，建立自然資源部來統(tǒng)一管理，并不是像有些人所擔(dān)心的那樣出現(xiàn)了計劃經(jīng)濟的影子；恰恰相反，明確了哪些資源要出于公益目的而保留、保護和修復(fù)后，就能更加明確哪些資源可以向市場放開，并可以由更為規(guī)范的市場機制來進行配置。

  例如，我國目前已經(jīng)建立的土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)、林權(quán)，正在試行的水權(quán)交易或流域水資源生態(tài)補償機制，都可以進行進一步地完善和擴容。供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，少了作為生產(chǎn)要素之一的自然資源的供給改革怎么行？

  自然資源產(chǎn)權(quán)的整體明晰，同時有利于各類資源稅、費的系統(tǒng)化改革。像大家普遍關(guān)心的土地財政轉(zhuǎn)型、房產(chǎn)稅征收等問題，如果放在自然資源稅費改革的大框架下，可能將有更清晰的認識和理解。同樣的，由于涉及到與財政部、發(fā)展改革委等部委的合作，統(tǒng)一交給自然資源部來管理，將再一次體現(xiàn)職能整合的便利優(yōu)勢。

  當(dāng)然，作為一個掌握著如此巨大職能的新設(shè)機構(gòu)，自然資源部同樣需要考慮與其他部委之間的相互合作、監(jiān)督的問題；在垂直管理、內(nèi)部機構(gòu)融合方面，也有一定的探索空間。對此，我們拭目以待。