三部門發(fā)PPP重磅文件 為央企"降溫"為民企"開路"

  最近一段時間，PPP項目領域接連迎來重磅文件。

  先有財政部印發(fā)《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（簡稱“92號文”），掀起PPP規(guī)范風暴；后有國資委下發(fā)《關于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》（簡稱“192號文”），從六方面防范央企參與PPP的經營風險；隨后，國家發(fā)改委印發(fā)《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項目的指導意見》（簡稱《意見》），鼓勵民營企業(yè)運用PPP模式盤活存量資產，加大民間資本PPP項目融資支持力度。

  “從內容看，92號文和192號文基調一致，目的都是為了規(guī)范PPP項目運作，加強PPP領域風險管控?！痹谥泻阶C券分析師趙律看來，兩個文件分別從地方政府和央企角度強調防范PPP異化為地方政府新的融資平臺和防止推高央企的債務風險，一方面要清理項目庫中地方政府違規(guī)舉債擔保以及不規(guī)范運作項目，一方面要央企做好事前經濟性評估和嚴格規(guī)模控制。整體來看，兩個文件的內容可統(tǒng)一理解為PPP領域去杠桿。而近期國家發(fā)改委印發(fā)的《意見》則可解讀為PPP項目補短板，補齊PPP項目中民間資本份額不足、民營企業(yè)參與度不夠的短板。

  監(jiān)管收緊

  PPP項目發(fā)展或降溫

  近年來，隨著國內投融資體制改革的不斷深入，越來越多的基礎設施和公共服務領域項目轉變?yōu)镻PP項目，并且經過四年的蓬勃發(fā)展，截至今年9月底，全國PPP入庫項目合計14220個，累計投資額達17.8萬億元?？梢哉f，我國已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場。但在快速發(fā)展過程中，一些地方濫用PPP模式、甚至借PPP模式變相融資等不規(guī)范操作的問題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務風險。

  基于此，財政部印發(fā)《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，對借PPP模式變相舉債融資行為予以禁止的基礎上，再度發(fā)文糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，并提出三大舉措規(guī)范項目庫管理：一是實行分類管理，二是統(tǒng)一新項目入庫標準，三是組織開展已入庫項目集中清理。對操作不規(guī)范、實施條件不具備、信息不完善的項目清理出庫，以此提升項目庫信息質量和管理水平，并進一步推動PPP項目回歸創(chuàng)新公共服務供給機制的本源，促進PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

  北京榮邦瑞明投資管理有限責任公司總經理陳民在接受《證券日報》記者采訪時表示，這次財政部對PPP不合規(guī)項目的清理可謂是力度最大的一次，將給PPP項目發(fā)展帶來一次大降溫，并有助于地方政府在推出項目以及社會資本在參與項目過程中，更加關注項目的合規(guī)性，促進城鎮(zhèn)化相關行業(yè)領域的升級轉型。

  值得關注的是，在推進供給側結構性改革中，去杠桿無疑是重中之重，其中，國企降杠桿又是重頭戲。而今年以來，國資委更是多次表態(tài)，要多舉措嚴控央企債務風險。

  192號文提出，中央企業(yè)要將源頭管控作為加強PPP業(yè)務管理的重中之重，高度關注PPP業(yè)務對企業(yè)財務結構平衡的影響，對PPP業(yè)務實行總量管控，從嚴設定PPP業(yè)務規(guī)模上限，防止過度推高杠桿水平。

  在陳民看來，此次國資委印發(fā)的192號文明確了財務風險承受邊界、嚴格財務風險源頭管控，優(yōu)化項目資金安排以及規(guī)范PPP業(yè)務會計核算等內容，這一系列規(guī)定無疑會限制后續(xù)央企在PPP領域大規(guī)模擴大市場份額。但總的來看，當前在限制央企參與房地產投資以及過多參與非主業(yè)領域的背景下，PPP項目仍會是央企投資的主要選擇。

  “由于央企在部分傳統(tǒng)行業(yè)確實占有優(yōu)勢地位，而短時間內又不會產生很多能夠超越央企的民營企業(yè)，因此，后續(xù)央企與民營企業(yè)更多的可能性是走向合作。”陳民如是說。

  政策利好

  民間資本進入PPP預期提升

  為進一步促進政府和社會資本合作（PPP）模式更好發(fā)展、充分發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結構的關鍵性作用，增強經濟內生增長動力，《意見》提出，要不斷加大基礎設施領域開放力度，除國家法律法規(guī)明確禁止準入的行業(yè)和領域外，一律向民間資本開放，不得以任何名義、任何形式限制民間資本參與PPP項目。

  國資國企改革研究人士劉興國在接受《證券日報》記者采訪時，發(fā)改委之所以專門發(fā)文鼓勵民間資本參與PPP項目，主要是由于在近幾年的發(fā)展過程中，民間資本參與度較低。究其原因，一方面與民間資本對長期合作中政府誠信守約行為存在擔憂，另一方面對與政府合作中因地位不對等可能引致的利益侵蝕所形成的擔憂，以及受PPP項目本身周期長、回報率低等諸多因素影響。

  據PPP項目咨詢服務機構榮邦瑞明旗下PPP有例提供的數(shù)據顯示，2015年1月份至2017年11月份不同所有制性質社會資本成交PPP項目數(shù)量占比中，中央企業(yè)和地方國企近三年來的項目數(shù)量占比情況分別為32.8%、46.5%、52.1%，相對應的民營企業(yè)占比分別為64.5%、52.2%、46.4%。

  雖然從數(shù)量上看，中央企業(yè)和地方國企與民營企業(yè)PPP項目數(shù)量占比相差較小，但規(guī)模上卻不可同日而語。數(shù)據顯示，在投資規(guī)模占比中，中央企業(yè)和地方國企近三年來的占比情況逐年攀升，分別為53.6%、76%、80.6%，相對應的民營企業(yè)占比逐漸遞減，分別為47.3%、23.9%、19.1%。

  劉興國認為，此次國資委加強央企PPP項目的參與監(jiān)管，通過對國有資本參與PPP項目的適度控制，可以減少國有資本的參與，進而拓寬民間資本的參與積極性，從而優(yōu)化PPP項目的資金來源，實現(xiàn)PPP項目多渠道籌措項目發(fā)展基金，多方分擔投資風險、共享投資收益的項目發(fā)展初衷。

  談及對后續(xù)PPP領域的發(fā)展猜想時，陳民預計，首先在總量上會保持基本穩(wěn)定；其次在領域上，預計其發(fā)展核心將圍繞城鎮(zhèn)化質量的提升。污水處理、垃圾處理等環(huán)保領域將繼續(xù)保持領先。小城鎮(zhèn)建設、產業(yè)園區(qū)、智慧城市、醫(yī)養(yǎng)健康等提升城市競爭力和城鎮(zhèn)化質量的項目，有望進一步增加。但單純的市政基礎設施建設項目，預計在PPP項目中的占比會有所下降；最后在參與方式上，預計聯(lián)合體參與的比重將逐漸增加，央企與地方國企和民企的合作將日漸增多。