環(huán)保“嚴監(jiān)管”將成新常態(tài)

環(huán)保“嚴監(jiān)管”將成新常態(tài)

  “不謀全局者，不足謀一域?！?016年7月至今，以環(huán)保督查、綠色稅收等措施為發(fā)力點，中國環(huán)保政策力度持續(xù)增強。十九大報告亦指出，在新時代下，必須樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度。從經濟學視角看環(huán)境治理，我們認為，環(huán)保“嚴監(jiān)管”不僅有利于生態(tài)文明，更在三個層面牽動改革全局，促進中國經濟轉型升級。

  第一，消除資源價格扭曲，加快要素市場開放，提振要素供給效率。第二，重塑市場機制對產能結構的調節(jié)作用，深化清理過剩產能，推動制造業(yè)升級。第三，增強國企混改的可行性與緊迫性，為混改落地打開機遇窗口。有鑒于此，我們認為，2018年中國環(huán)保政策仍將保持高壓勢態(tài)，并形成制度化的嚴格治理體系，環(huán)?！皣辣O(jiān)管”將成為新常態(tài)。這一趨勢并不僅僅利好環(huán)保和新能源產業(yè)，從全局視角看，制造業(yè)高端化、消費升級、國企混改、新經濟等投資主題亦有望迎來新機遇。

  改革開放以來，相對低廉的自然資源價格和勞動力成本，是推動中國經濟騰飛的重要紅利。但是，隨著自然環(huán)境的惡化和資源稀缺性的提升，中國自然資源以及相關原材料的價格并未同步、充分地上升。在本輪金融危機的催化下，這一價格扭曲對中國經濟發(fā)展的桎梏日益顯現(xiàn)。其一，拖累經濟轉型?；谳^低的資源價格，以擴大資源投入實現(xiàn)經濟增長的路徑依賴難以被打破，阻礙了中國經濟從要素驅動向創(chuàng)新驅動的轉型步伐。

  其二，加劇系統(tǒng)性風險。錯誤的資源價格信號，一方面引導資本向低效率、高消耗、弱潛力的產業(yè)盲目配置，形成了過剩產能和過高杠桿，另一方面則破壞了資源紅利的公平分配，加劇了兩極分化和階層固化，侵蝕社會安全網。

  其三，延緩要素市場開放。由于資源公允價值和現(xiàn)實價格存在巨大落差，因此資源價格的市場化難以快步推進，否則一次性的價格跳升將對中國經濟增長和通脹穩(wěn)定產生系統(tǒng)性沖擊。由此，要素市場的深化開放和一體化進程被迫放緩，要素供給的效率低下限制了全要素生產率的提升。

  面對以上三重桎梏，高污染和高能耗行業(yè)去產能、環(huán)保督查、綠色稅收等環(huán)境治理措施成為破局利器。就本質而言，這些舉措是將資源使用的負外部性（環(huán)境污染、資源枯竭等），重新納入資源定價，既推動了資源價格向公允價值的回歸，又在定價中合理化了資源紅利的分配，從而大幅消除了價格扭曲。2017年，中國自然資源和相關原材料的價格持續(xù)上升，與公允價值的落差漸次收窄，價格信號重新發(fā)揮調節(jié)作用，為資源價格向市場化軌道的切換創(chuàng)造了適宜條件，將加速要素市場的開放和完善。

  第二，深化清理過剩產能，推動制造業(yè)升級。2017年，以信貸調控、行政問責等政府“有形之手”為主要工具，供給側改革在清理“僵尸企業(yè)”、淘汰過剩產能方面卓有成效，制造業(yè)的生產效率和盈利能力顯著提升。未來，淘汰過剩產能將步入新階段，兩大挑戰(zhàn)正在顯現(xiàn)。

  其一，去產能的精細化，即在過剩產能總體得到控制之后，細分行業(yè)、區(qū)域和時點的過剩產能如何識別和治理；在傳統(tǒng)行業(yè)產能結構優(yōu)化的同時，如何預防新興產業(yè)由于投資過熱而產生的新過剩。

  其二，去產能的長效化，即在本輪階段性、攻堅式的去產能之后，如何構建長效機制，以深化當前成果、持續(xù)抑制過剩產能的復生。然而，對于這兩大挑戰(zhàn)，“有形之手”力有不逮。一是效率低。較之于市場，政府部門難以及時、精確地判斷產能在哪些細分時點、行業(yè)和區(qū)域出現(xiàn)過剩，亦無法準確衡量過剩程度和調控力度。

  二是成本高。長期依賴行政手段調控產能，可能形成新的市場扭曲和權力尋租空間，阻礙“放管服”改革的深化和微觀激勵機制的重塑。因此，在去產能的新階段，“有形之手”將向“無形之手”有序交棒。而資源價格上升至合理水平，正是啟動這一過程的第一步。上升的成本壓力將結束資源配置的逆向選擇，提高市場競爭效率，準確清理產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的低效率、高能耗企業(yè)，為高效率、高技術的企業(yè)擴展生存空間。

  同時，長期穩(wěn)定的資源高價門檻，將根本性地修正企業(yè)和地方政府的決策預期，迫使其放棄拖延去產能、“比誰能熬”的博弈策略，轉而向技術創(chuàng)新、規(guī)模經濟、范圍經濟尋求新的利潤空間，從而推動制造業(yè)高端化發(fā)展。從國際經驗看，美國克林頓政府時期，旨在降污染、提效率的環(huán)境技術倡議（ETI），與加速科技研發(fā)的先進技術計劃（ATP）、深化軍民合作的技術再投資計劃（TRP）互為支撐，并尊重了市場對產業(yè)結構的主導作用，最終共同促進了美國制造業(yè)的復興。

  第三，打開改革機遇窗口，加速國企混改落地。20世紀末至今，以“抓大放小”的所有制改革方略為引導，國有企業(yè)逐步集聚于煤炭、鋼鐵、電力、金融、通訊等行業(yè)，主導著原材料、中間品和生產性服務的供給，形成了“上游國企+下游民企”的產業(yè)價值鏈。2017年，在供給側改革提振整體工業(yè)利潤的同時，去產能和環(huán)保督查導致的資源價格上升，也推動利潤向價值鏈上游移動，上游產業(yè)和國有企業(yè)的盈利改善更為顯著。

  其中，2017年前三季度，國有控股企業(yè)的利潤同比增幅高達47.6%，領先于股份制企業(yè)的24.6%和私營企業(yè)的14.5%。這一政策效應正在從三個層面優(yōu)化改革環(huán)境，為國企混改的落地打開機遇窗口。其一，改善國企財務狀況。得益于利潤的改善，國企具有更多的資金處理歷史遺留的債務壓力和冗員問題，走出“虧損—改革停滯—虧損加深”的僵局。

  其二，提高混改定價效率。國有企業(yè)盈利能力和財務狀況的好轉，一方面提升了國企對優(yōu)質戰(zhàn)略投資者的吸引力，改善資金引入的規(guī)模和質量，另一方面使國企股份得到更加準確、公允地價值評估，防止混改過程中的國有資產流失和道德風險。

  其三，優(yōu)化地方政府決策。從國企改革的歷史經驗看，地方政府是最前沿的制度供給者，發(fā)揮地方政府的主體作用尤為關鍵。隨著2018年環(huán)保稅的開征以及未來資源稅的擴圍，地方綠色稅收體系將得到加強，成為地方財政收入的重要來源，并與資源價格形成正向聯(lián)動。

  在此激勵下，地方政府具有更強的意愿加快國企混改，以推動國企從“高消耗、低效益”向“高科技、高附加值”轉型升級，最大化單位生態(tài)成本對當?shù)亟洕睦瓌幼饔?。同時，地方綠色稅收亦有助于鞏固社會保障體系，為緩沖改革成本提供財政支持。值得注意的是，機遇窗口之所以珍貴，恰恰在于其稍縱即逝。

  在資源價格上升改善國企盈利的良好契機下，如果未能順勢實現(xiàn)國企混改的突破性進展，那么久拖不決之后，舒緩的財務狀況將滋生改革惰性，反彈的利潤空間將強化利益藩籬，從而倍增改革落地的阻力。因此，2018年將是本輪國企混改的關鍵之年，可行性和緊迫性交疊共振，混改落地有望提速攻堅，迎來實質性突破。

  “綠水青山”牽動改革全局?！熬G水青山就是金山銀山”。從經濟學視角看環(huán)境治理，中國環(huán)保政策的加強不僅有利于優(yōu)化生態(tài)文明和民眾幸福感，更將牽動改革全局，促進中國經濟的固本強基和轉型升級。

  基于上述分析，我們作出如下判斷：第一，環(huán)?！皣辣O(jiān)管”將成新常態(tài)。基于環(huán)境治理對改革全局的正向作用，2018年中國環(huán)保政策仍將保持高壓態(tài)勢，并將通過綠色稅收、法律法規(guī)、監(jiān)管體系改革等制度化措施，形成常態(tài)化的嚴格治理體系。第二，中國經濟加快長周期筑底。

  隨著排污成本和資源價格升至合理水平，市場機制將逐步接棒政府“有形之手”，完成精細化和長效化的過剩產能清理，中國制造業(yè)的高端化發(fā)展提速，具備技術創(chuàng)新、規(guī)模經濟、范圍經濟的制造業(yè)企業(yè)將獲得更廣闊的發(fā)展空間。

  第三，國企混改有望加速落地。本輪環(huán)保政策加強，在為國企混改創(chuàng)造適宜條件的同時，亦加劇了改革緊迫性。2018年，國企混改的落地有望實現(xiàn)突破，并涌現(xiàn)一批標桿性的改革范例。第四，從全局視角把握投資機會。中國環(huán)保“嚴監(jiān)管”的新常態(tài)，并不僅僅利好環(huán)保和新能源產業(yè)，從全局視角看，制造業(yè)高端化、消費升級、國企混改、新經濟等投資主題亦有望迎來新機遇。