企業(yè)境外投資監(jiān)管趨嚴 對敏感類項目實施核準制

  國家發(fā)改委11月3日公布了《企業(yè)境外投資管理辦法（征求意見稿）》（下稱“意見稿”）。

  相較于2014年施行的《境外投資項目核準和備案管理辦法》（國家發(fā)改委令第9號，下稱“9號令”），意見稿在總結(jié)境外投資管理實踐基礎(chǔ)上，提出了取消項目信息報告制度、補齊管理短板、創(chuàng)新監(jiān)管工具、完善懲戒措施等八項改革。

  新的意見稿旨在加強境外投資宏觀指導(dǎo)，優(yōu)化境外投資綜合服務(wù)，完善境外投資全程監(jiān)管，促進境外投資持續(xù)健康發(fā)展，維護國家利益和國家安全。

  業(yè)內(nèi)分析認為，相較于近一年來針對境外投資非理性苗頭出臺的短期糾偏措施，意見稿更注重建設(shè)一個法治化、規(guī)范化的境外投資長效機制，并制定了保障國家安全與利益的相關(guān)措施。

  建立制度化長效機制

  意見稿表示，國家發(fā)改委將發(fā)布敏感行業(yè)目錄，將對境外企業(yè)開展的敏感類項目實行核準管理。

  作為核準制的判斷標準，敏感類項目主要是涉及敏感國家和地區(qū)的項目，以及涉及敏感行業(yè)的項目。前者指與我國未建交，發(fā)生戰(zhàn)爭、內(nèi)亂，根據(jù)中國締結(jié)的國際條約、需限制企業(yè)對其投資的國家和地區(qū)的項目；后者主要包括武器裝備的研制生產(chǎn)維修，跨境水資源開發(fā)利用，新聞傳媒，以及根據(jù)中國宏觀調(diào)控政策需要限制企業(yè)境外投資的行業(yè)。

  商務(wù)部研究院國際市場研究所副所長白明告訴21世紀經(jīng)濟報道記者， “今年8月也出臺過規(guī)范性文件，它更傾向于針對境外投資中出現(xiàn)的一些短期亂象加以整頓，然而此次則更多是從長治久安的角度來建立一種長效制度?！?

  在他看來，敏感類項目是對此前限制類境外投資的進一步歸納與完善。根據(jù)8月份四部委公布的《關(guān)于進一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向的指導(dǎo)意見》，赴與我國未建交、發(fā)生戰(zhàn)亂或者我國締結(jié)的雙多邊條約或協(xié)議規(guī)定需要限制的敏感國家和地區(qū)開展的境外投資，房地產(chǎn)、酒店、影城、娛樂業(yè)、體育俱樂部等境外投資，在境外設(shè)立無具體實業(yè)項目的股權(quán)投資基金或投資平臺被列為限制類投資，三類投資必須經(jīng)過核準。

  白明表示，限制是對外投資的一種管理辦法，并非意味著禁止投資，而需要根據(jù)實際情況進行嚴格審批，然而在公布限制性行業(yè)之后，不少地方無法把握審批的松緊度，于是一些地方就采取“一刀切”的辦法暫時先不批，因此，境外投資審批急需制定更具操作性的準則和細則。

  國家發(fā)改委外資司一位負責(zé)人表示，意見稿對核準和備案的程序、時限、變更、延續(xù)等環(huán)節(jié)都作出更加明確和具體的規(guī)定，這有利于減少自由裁量空間，提高管理的透明度和確定性。

  發(fā)改委原對外經(jīng)濟研究所所長張燕生告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，意見稿中的敏感性項目與8月份的限制類投資不能等同，后者列出了具體行業(yè)，但主要針對的是短期的非理性投資領(lǐng)域，而敏感性項目的定義則更為彈性。

  白明表示，作為一個長期的連續(xù)性的管理辦法，意見稿在監(jiān)管上留出回旋余地與彈性能夠更好地應(yīng)對不斷變化的實際需要?！懊舾蓄愴椖恐饕侵戈P(guān)系國家安全與國計民生的領(lǐng)域，它是會變化的。上世紀糧食、石油等可能是敏感行業(yè)，但現(xiàn)今網(wǎng)絡(luò)信息安全可能就會成為敏感行業(yè)?！?

  值得注意的是，意見稿在投資便利化方面也提出了三項改革：取消項目信息報告制度，簡化核準、備案申請手續(xù)，放寬核準、備案時間底線。

  白明強調(diào)， “中國一直堅持的投資便利化不只是我們對外資企業(yè)給予便利，同時也包括為我們自己的企業(yè)‘走出去’給予便利?！?

  保障國家安全與利益

  發(fā)改委外資司相關(guān)負責(zé)人指出，為進一步規(guī)范企業(yè)境外投資，和9號令相比，意見稿補齊了管理上的一些短板。

  他表示，近年來，隨著境內(nèi)企業(yè)國際化程度提高，境外投資方式也更加多樣，一些境外投資活動游離于現(xiàn)行管理邊界之外，存在一定風(fēng)險隱患。按照實質(zhì)重于形式的管理原則，意見稿擬將境內(nèi)企業(yè)通過其控制的境外企業(yè)開展的境外投資納入管理框架。

  關(guān)于這類投資，意見稿擬采取“事前管理有區(qū)別、事中事后全覆蓋”的管理思路：對其中的敏感類項目實行核準管理；對其中的非敏感類項目，中方投資額3億美元及以上的，投資主體應(yīng)當將有關(guān)信息告知國家發(fā)改委，而中方投資額3億美元以下的不需要告知。

  白明表示，“事前管理有區(qū)別”反映的是分類管理，一般情況下備案就可以，但是敏感行業(yè)需要核準，后者主要是指存在重大風(fēng)險，且出現(xiàn)問題后會造成無法挽回損失、救濟成本過高的投資，而一般性的投資適用于事中事后監(jiān)管，一方面這些領(lǐng)域出問題概率小，另一方面即便出了問題影響也相對可控。

  意見稿提出創(chuàng)新對外投資監(jiān)管工具。上述負責(zé)人表示，針對境外投資監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，意見稿擬提出建立協(xié)同監(jiān)管機制，通過在線監(jiān)測、約談函詢、抽查核實等方式對境外投資進行監(jiān)督檢查。

  發(fā)改委還將建立全國境外投資在線管理和服務(wù)平臺，今后絕大多數(shù)境外投資管理環(huán)節(jié)（如宏觀指導(dǎo)、信息服務(wù)、核準備案、全程監(jiān)管、聯(lián)合懲戒等）都將通過在線平臺進行，從而提高境外投資管理和服務(wù)的便利化與透明度。

  同時，意見稿擬引入項目完成情況報告、重大不利情況報告、重大事項問詢和報告等制度，加強對境外投資的全程監(jiān)管，從而更好維護國家利益和國家安全。

  值得注意的是，國家利益與安全是意見稿的一個關(guān)注重點，據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者統(tǒng)計，意見稿中提及“國家安全”的表述多達10處。

  在核準申請材料中，除了包括項目基本信息及投資主體關(guān)于項目真實性的聲明外，還新增加了項目對國家利益和國家安全的影響分析，而在核準條件方面，不威脅、不損害國家利益和國家安全也是核準的一個重要先決條件。

  關(guān)于威脅或損害國家利益和國家安全的行為，意見稿也制定了專門的懲戒條款。存在威脅國家利益和國家安全的，將責(zé)令投資主體中止實施項目并限期改正。境外投資損害國家利益和國家安全的，將責(zé)令投資主體停止實施項目、限期改正并采取補救措施，對投資主體及有關(guān)責(zé)任人處以警告；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

  商務(wù)部研究院對外投資合作研究所所長梁桂寧曾告訴21世紀經(jīng)濟報道，在去年上半年，中國的境外投資曾經(jīng)歷了一輪狂飆突進式的增長，在此過程中，非理性投資苗頭凸顯，部分企業(yè)存在著虛假投資、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、不規(guī)范運作的現(xiàn)象。

  白明表示，對于跨境投資的安全監(jiān)管是各國的慣例，特別是一些發(fā)達國家，比如美國在跨境投資過程中有著嚴格的安全審查。相較而言，由于此前規(guī)模較小，中國在安全監(jiān)管方面是存在短板的，而隨著中國“走出去”規(guī)模的快速擴大，補齊這塊短板是非常必要的。