淺議城市地下綜合管廊有償使用費標(biāo)準(zhǔn)制定

  為實現(xiàn)市政公用管線的“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理”，以做到城市道路地下空間的綜合開發(fā)利用和市政公用管線的集約化建設(shè)和管理，避免城市道路產(chǎn)生“拉鏈路”，國務(wù)院先后發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》等系列文件支持城市地下綜合管廊建設(shè)，全國各地區(qū)在國家政策的大力推動下，都積極參與到建設(shè)城市地下綜合管廊的大潮中來。

  同時，依據(jù)財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》精神，地下綜合管廊成為國家支持的可采用PPP模式運作的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目。由于運營期內(nèi)收取的管廊使用費能產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，因此管廊項目受到政府、社會資本及金融機構(gòu)的青睞。然而，目前大部分地區(qū)的強制入廊政策及管廊使用費標(biāo)準(zhǔn)仍處于探索階段，PPP項目也缺乏普適性的可推廣經(jīng)驗，管線入廊給各地政府和管廊PPP項目公司造成了極大的困擾，常常出現(xiàn)管廊建好就空置的情況。

  管廊有償使用費標(biāo)準(zhǔn)制定存在阻礙

  目前，各地在制定管廊有償使用費標(biāo)準(zhǔn)時普遍遇到如下阻礙：

  首先，政府是否參與付費標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商面臨兩難。根據(jù)《國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導(dǎo)意見》，管廊有償使用費標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)由管廊建設(shè)運營單位與入廊管線單位協(xié)商確定。對暫不具備協(xié)商定價條件的城市，有償使用費標(biāo)準(zhǔn)可實行政府定價或政府指導(dǎo)價。若采用政府直接投資并建設(shè)管廊的模式，那么政府將直接承擔(dān)同管線單位協(xié)商有償使用費標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任。由于目前管廊項目仍是“買方市場”，這不可避免地會使政府陷入“一對多”的弱勢地位。而若采用政府支付可行性缺口的PPP模式，由管廊項目公司與管線單位協(xié)商使用費的話，其很可能為了吸引入廊單位而定較低的價格，最終導(dǎo)致政府的缺口補助責(zé)任增加。同時由于項目的最低需求風(fēng)險以及政策風(fēng)險通常由政府方承擔(dān)，這同樣會使得政府須承擔(dān)起制定管廊收費標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任，又會讓政府陷入自行投資建設(shè)時同樣的窘境。

  其次，使用費定價時，政府與管線單位出發(fā)點不同。對管線單位來說，首先考慮的是入廊和直埋的價格比較。管線入廊費制定主要考慮建設(shè)投資及回報、管線占用管廊空間的比例、如不進入管廊的敷設(shè)成本等因素。而管線日常維護費主要參考設(shè)施運行、維護、更新改造的成本，運營單位管理支出及利潤，占用管廊空間的比例及使用強度等。

  如果將上述文件中所有因素都納入到管廊費中，勢必造成管線單位的成本增加。特別是，很多地方政府過于看重回收管廊建設(shè)投資，而忽視了管廊本身作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的公益性。這就產(chǎn)生管廊使用費定價時政府與管線單位的矛盾。

  另外，很多情況下，即使管廊有償使用費低于直埋敷設(shè)的費用，管線單位入廊意愿仍然不高。這是由于很多地區(qū)存在既有的直埋管線，如果入廊，將會產(chǎn)生額外的管線排遷費用、超前的入廊費支出以及既有管線提前停止的額外成本。即便有強制入廊政策的存在，管線單位仍可以等現(xiàn)有管線達到使用壽命后再行入廊事宜，這就加大了管廊空置的風(fēng)險。

  化解標(biāo)準(zhǔn)制定障礙的建議

  針對上述管廊有償使用費標(biāo)準(zhǔn)制定的阻礙，結(jié)合筆者參與全國管廊PPP項目的經(jīng)驗，認(rèn)為可能的解決方案包括：

  首先，政府應(yīng)依據(jù)相關(guān)文件的指導(dǎo)，積極主動并強勢參與到管廊使用費制定的過程中去。政府應(yīng)聘請具有豐富經(jīng)驗的咨詢機構(gòu)對本地的管廊使用費可參考因素進行量化分析，為政府決策提供堅實的依據(jù)。同時還應(yīng)積極調(diào)研已進入運營收費階段的管廊項目的經(jīng)驗，借鑒優(yōu)勢并規(guī)避問題。

  其次，在考慮節(jié)約管線單位成本的情況下，管線入廊費建議包括：如不入廊的單獨及重復(fù)敷設(shè)成本、因破損率或漏損率降低而節(jié)省的成本、由于管線使用壽命延長而節(jié)約的更新成本。而管線日常維護費建議考慮設(shè)施運行、維護、更新改造的成本、管廊使用強度、節(jié)約的管線破路維修成本等因素。

  為平滑管線單位以及管廊運營單位的現(xiàn)金流，管線入廊費可分期由管線單位支付。另外，給水、排水類管線雖然口徑比燃氣、電信、電力的管線大，但其運營管理成本低。因此測算管線日常維護費時，應(yīng)更加科學(xué)謹(jǐn)慎地考慮各入廊管線占用管廊空間的比例這一因素。

  另外，考慮到目前管廊使用費標(biāo)準(zhǔn)制定仍處于探索階段，建議各地政府利用政策制定優(yōu)勢積極培養(yǎng)管線單位的入廊積極性。有條件的地區(qū)可以給予管線單位一定時限內(nèi)（可以為管廊建設(shè)完成后數(shù)個月）的入廊優(yōu)惠，包括給予排遷補貼、入廊費減免等，提高其及時入廊的積極性，避免管廊空置，合理降低管廊運營機構(gòu)的運營風(fēng)險。