PPP：循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新“主角”

  7月18日，財(cái)政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），明確政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式。

  繼去年10月財(cái)政部發(fā)文要求探索在垃圾、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式以來(lái)，各地方政府踴躍參與其中。此次四部委聯(lián)合發(fā)文，旨在進(jìn)一步全面推行該模式，盡快在該領(lǐng)域內(nèi)形成以社會(huì)資本為主，統(tǒng)一、規(guī)范、高效的PPP市場(chǎng)。

  PPP模式有效利用相關(guān)企業(yè)在其領(lǐng)域內(nèi)的運(yùn)營(yíng)、管理經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)技術(shù)，將污水、垃圾的處理推向?qū)I(yè)化、科學(xué)化的道路，能充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，建立權(quán)、責(zé)、利合理分配的合作伙伴關(guān)系，優(yōu)化市場(chǎng)資源配置。

  此次四部委下發(fā)的文件若能得到有效執(zhí)行，在今后一段時(shí)間，PPP或?qū)⒊蔀槲鬯?、垃圾處理的主?dǎo)模式。

  PPP有望推動(dòng)行業(yè)走上新臺(tái)階

  PPP（Public-PrivatePartnership）模式，即政府和社會(huì)資本合作模式，指政府與私人組織之間，為了建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

  PPP從廣義上可分為十余種具體的運(yùn)作模式。其中在我國(guó)廣泛采用的是BOT（建造、運(yùn)營(yíng)、移交）模式。該模式是指作為政府部門(mén)合作伙伴的民營(yíng)企業(yè)，在約定時(shí)間內(nèi)融資、建造并運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施，期滿(mǎn)后移交政府部門(mén)。在各種具體運(yùn)作模式中，BOT模式相對(duì)基礎(chǔ)，條理更清晰，更“容易上手”。

  PFI（民間主動(dòng)融資）模式是BOT模式的“升級(jí)版”。相比而言，PFI模式的設(shè)計(jì)方案由政府機(jī)構(gòu)和民營(yíng)企業(yè)商議決定；PFI不僅與BOT同時(shí)適用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，也適用于社會(huì)公益項(xiàng)目；PFI在合同期滿(mǎn)后，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)權(quán)的處理方式更加靈活，如果企業(yè)在合同期內(nèi)未達(dá)到約定的收益，則可以通過(guò)續(xù)租或繼續(xù)擁有的方式獲得運(yùn)營(yíng)權(quán)，而B(niǎo)OT模式下企業(yè)必須如約將所建資產(chǎn)無(wú)償?shù)亟唤o政府擁有和管理。

  BOO（建造、擁有、運(yùn)營(yíng)）則是一種企業(yè)不需返還所建資產(chǎn)的模式。企業(yè)不僅負(fù)責(zé)項(xiàng)目的前期融資、設(shè)計(jì)和建設(shè)，建成后將繼續(xù)擁有所建資產(chǎn)，并持續(xù)運(yùn)營(yíng)。政府機(jī)構(gòu)在該模式下所扮演的主要是監(jiān)管者的角色，并在企業(yè)運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中持續(xù)進(jìn)行監(jiān)管。

  在包括建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的污水、垃圾處理領(lǐng)域上推行PPP模式優(yōu)勢(shì)眾多：

  其一，可實(shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)效率和時(shí)間效率。由于私營(yíng)企業(yè)（機(jī)構(gòu)）在施工、技術(shù)、管理及運(yùn)營(yíng)方面具備相對(duì)豐富的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，能夠更加科學(xué)地控制建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本。同時(shí)，企業(yè)也能夠?qū)撛诘娘L(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行更有效的控制。此外，私營(yíng)企業(yè)受到自身利益的約束，將盡可能按時(shí)完成項(xiàng)目的前期建設(shè)，從而節(jié)約了時(shí)間成本；其二，政府機(jī)構(gòu)將融資的任務(wù)授權(quán)給私營(yíng)企業(yè)，使政府機(jī)構(gòu)或部門(mén)減少了來(lái)自資金、預(yù)算方面的壓力。引入社會(huì)資本參與到項(xiàng)目中來(lái)，也使地方政府的債務(wù)壓力得到緩解；其三，PPP模式相較于傳統(tǒng)模式，項(xiàng)目中多個(gè)參與者的工作針對(duì)同一個(gè)目標(biāo)，能夠形成一個(gè)緊密合作的聯(lián)合體，這些參與者也就更有可能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃；其四，PPP模式一方面能夠幫助政府機(jī)構(gòu)樹(shù)立良好形象，另一方面也使私營(yíng)企業(yè)更加穩(wěn)定地發(fā)展，實(shí)現(xiàn)雙贏的良好局面；最后，推行該模式將進(jìn)一步增加社會(huì)各界對(duì)建筑垃圾資源化處理的關(guān)注度，讓更多社會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人加入到這項(xiàng)工作中來(lái)。

  而隨著我國(guó)城市化的發(fā)展，建筑垃圾在各種垃圾中所占比重近年來(lái)不斷升高，建筑垃圾資源化迫在眉睫。據(jù)第一屆中國(guó)環(huán)保（固廢）技術(shù)論壇提出的數(shù)據(jù)顯示，目前建筑垃圾在我國(guó)已占到城市垃圾的70%，保守估計(jì)，到2020年我國(guó)每年將產(chǎn)生15億噸以上的建筑垃圾。然而，我國(guó)建筑垃圾資源化率尚未達(dá)到10%。

  此次四部委全面推行PPP模式，將有望推動(dòng)建筑垃圾資源化處理走上新臺(tái)階。

  建筑垃圾產(chǎn)業(yè)的PPP模式已有先例

  在我國(guó)，PPP模式處理建筑垃圾雖然起步相對(duì)較晚，但自PPP模式的概念引入至今，已有地方政府和民營(yíng)企業(yè)積極參與實(shí)踐。

  早在2015年，河南省鄭州市市政府就與某企業(yè)簽訂了《鄭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)建筑垃圾處置許可協(xié)議書(shū)》；同年，天津市政府和湖南某公司簽訂了垃圾處理填埋場(chǎng)PPP項(xiàng)目的合作協(xié)議，這也是天津市首個(gè)PPP項(xiàng)目。

  在這些實(shí)踐經(jīng)歷中，浙江省海寧市的建筑垃圾資源化處理PPP項(xiàng)目成果顯著。2015年8月，海寧市綜合執(zhí)法局與社會(huì)企業(yè)通力合作，一方面，政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式，將建筑垃圾委托運(yùn)輸公司進(jìn)行清運(yùn)并加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)建筑垃圾肆意傾倒堆放、無(wú)證運(yùn)輸建筑垃圾的車(chē)輛進(jìn)行嚴(yán)格查處，另一方面，企業(yè)自身具備一定的技術(shù)實(shí)力，建筑垃圾經(jīng)過(guò)處理可產(chǎn)出粗、細(xì)骨料，以及生態(tài)環(huán)保砌塊在內(nèi)的多種產(chǎn)品，拓寬市場(chǎng)，盈利途徑更多。可見(jiàn)，政府雖然不直接提供資金支持，但通過(guò)諸如相關(guān)領(lǐng)域監(jiān)管、政策支持等有效手段，仍可減輕企業(yè)面臨的一些壓力。同時(shí)，企業(yè)自身的總體實(shí)力強(qiáng)，也進(jìn)一步確保了這個(gè)建筑垃圾資源化處理PPP項(xiàng)目的順利實(shí)現(xiàn)。

  盡管我國(guó)建筑垃圾處置領(lǐng)域在應(yīng)用PPP模式上已經(jīng)有了勇敢的“吃螃蟹者”，但其探索和發(fā)展均剛起步，還沒(méi)有形成良好的經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展態(tài)勢(shì)，因此，在大力推動(dòng)和發(fā)展之初，仍需更多地借鑒和總結(jié)國(guó)際同行的好經(jīng)驗(yàn)和好做法。

  在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，PPP模式處理建筑垃圾已頗具規(guī)模，其發(fā)展歷程值得我們學(xué)習(xí)思考。例如，目前我國(guó)的建筑垃圾資源化處理PPP項(xiàng)目以BOT模式為主，而在英國(guó)，BOT模式的“升級(jí)版”P(pán)FI（民間主動(dòng)融資）模式已逐漸成為主流。

  2014年8月，英國(guó)德比郡開(kāi)展了一項(xiàng)規(guī)模較大的PPP垃圾資源化處理項(xiàng)目，該項(xiàng)目總投資達(dá)到9.5億英鎊。原先進(jìn)行填埋處理的垃圾，將有98%被送往該項(xiàng)目新建的垃圾資源化處理廠，并產(chǎn)出可供約14000個(gè)家庭使用的電能。據(jù)有關(guān)部門(mén)計(jì)算，該廠前期建造過(guò)程中將產(chǎn)生約250個(gè)就業(yè)崗位，建成后將帶來(lái)更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

  此項(xiàng)目的三大特點(diǎn)為該廠預(yù)期的建造運(yùn)營(yíng)提供了有力支撐。其一，該項(xiàng)目自簽訂合約起總時(shí)長(zhǎng)為27年，其中包含約兩年的前期建造工期，其余25年企業(yè)一方擁有運(yùn)營(yíng)權(quán)。PFI模式的這一特點(diǎn)使該企業(yè)能夠利用25年的時(shí)間逐步收回成本，并且在融資階段的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)得到一定控制。其二，該項(xiàng)目在融資階段不局限于本國(guó)的社會(huì)資產(chǎn)，而是放眼全球，積極引入外資。其三，垃圾處理所產(chǎn)生的電能將直接輸送國(guó)家高壓輸電線(xiàn)網(wǎng)，一方面為企業(yè)帶來(lái)了可觀的經(jīng)濟(jì)收益，另一方面政府也省下了大量的垃圾處理經(jīng)費(fèi)，有效緩解了地方財(cái)政壓力。

  PPP應(yīng)用需突破現(xiàn)有瓶頸

  建議逐步引入PFI模式

  PPP模式在循環(huán)產(chǎn)業(yè)中已不是新鮮概念，對(duì)其的探討已有四五年時(shí)間，雖然如今已有成功案例，但總體而言，包括建筑垃圾資源化在內(nèi)的垃圾處置領(lǐng)域，在應(yīng)用PPP項(xiàng)目中，發(fā)展得并不順暢，仍有一些困難和瓶頸需要突圍。

  第一，與政府展開(kāi)合作的私營(yíng)企業(yè)（機(jī)構(gòu)）在項(xiàng)目的起步階段，就有可能面臨融資難的困境。

  建筑垃圾的運(yùn)輸、垃圾處理機(jī)械、土地等方面成本較高，雖然政府方面可以在一些環(huán)節(jié)上提供政策便利，但這些政策的制訂通常會(huì)局限于某個(gè)具體項(xiàng)目的特定階段。并且，由于該類(lèi)優(yōu)惠政策的特殊性，其持續(xù)時(shí)間一般較短，這也導(dǎo)致政府方面對(duì)PPP項(xiàng)目遲遲沒(méi)有相對(duì)完善的法律法規(guī)和政策規(guī)定，使參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)在融資階段，不得不面臨著“社會(huì)資本對(duì)該類(lèi)項(xiàng)目信任度不足”的窘境。

  此外，政府除了一定的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，不得為項(xiàng)目融資提供擔(dān)保，不得對(duì)項(xiàng)目商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，也不得承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金。這就意味著與政府開(kāi)展合作的私營(yíng)企業(yè)需要足夠“強(qiáng)大”，在業(yè)內(nèi)處于領(lǐng)先水平甚至“標(biāo)桿”地位，具備較強(qiáng)的融資能力和多元化的融資渠道，才能避免項(xiàng)目未出“襁褓”即行將夭折。

  第二，開(kāi)展合作過(guò)程中，缺乏政府支持、時(shí)間保障等導(dǎo)致企業(yè)壓力過(guò)大。

  在建筑垃圾經(jīng)過(guò)處理“變廢為寶”后，需要靈活高效的營(yíng)銷(xiāo)獲利手段，不僅企業(yè)自身需要利用互聯(lián)網(wǎng)營(yíng)銷(xiāo)和傳統(tǒng)銷(xiāo)售等多種途徑，也需要政府和企業(yè)雙方加強(qiáng)對(duì)再生建筑材料的科學(xué)宣傳，逐步拓寬產(chǎn)品市場(chǎng)。然而即便通過(guò)這樣的多元化營(yíng)銷(xiāo)模式，時(shí)間仍是制約著企業(yè)收回成本、實(shí)現(xiàn)盈利的阻礙之一。鑒于我國(guó)現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目大多選擇BOT模式，前期合約中企業(yè)就被要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，無(wú)條件、無(wú)償?shù)貙⑺ㄙY產(chǎn)返還給政府機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致部分企業(yè)可能還未收回成本，就已經(jīng)不再擁有所建資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

  第三，PPP項(xiàng)目的合約本身可能存在隱患。

  由于法律法規(guī)不完善、經(jīng)驗(yàn)不夠充足，企業(yè)與政府簽訂合約時(shí)可能存在漏洞。此外，政府部門(mén)或個(gè)人出現(xiàn)調(diào)整、調(diào)度時(shí)，之前簽訂的項(xiàng)目合約是否仍具有其效力也是可能出現(xiàn)的漏洞之一。一旦前期合約出現(xiàn)問(wèn)題，無(wú)疑將對(duì)項(xiàng)目的順利實(shí)施造成一定的阻礙，而早先我國(guó)的一些PPP項(xiàng)目也確實(shí)出現(xiàn)過(guò)“爛尾”的案例。

  第四，周邊工作不到位，監(jiān)管不嚴(yán)格。

  雖然各地方政府多次強(qiáng)調(diào)建筑垃圾的科學(xué)處理問(wèn)題，但是肆意傾倒、違法填埋的行為仍時(shí)有發(fā)生；一些建筑工地為了降低成本，雇用無(wú)證、照運(yùn)輸車(chē)輛轉(zhuǎn)運(yùn)建筑垃圾等。這些不法行為不僅對(duì)環(huán)境造成了破壞，也直接影響到建筑垃圾資源化處理PPP項(xiàng)目的多個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致興建起來(lái)的資源化處理廠無(wú)人問(wèn)津，而非法處理建筑垃圾的行為屢禁不止，以企業(yè)無(wú)法按期收回成本而告終。

  由此可見(jiàn)，民營(yíng)企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大是PPP模式推行的阻礙之首。針對(duì)這樣的問(wèn)題，如何為企業(yè)“減負(fù)”，如何更好地平衡各方利益，將直接影響到PPP模式在建筑垃圾處理領(lǐng)域的進(jìn)一步推廣。鑒于此次四部委推行PPP模式的堅(jiān)定信心，該問(wèn)題的解決更是重中之重。

  在接下來(lái)一段時(shí)間，如何有效運(yùn)用PPP模式，如何使各方利益最大化，仍是值得長(zhǎng)期探索的課題。考慮到BOT模式在近年來(lái)暴露出的諸多問(wèn)題，筆者建議在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)可以逐步地引入PFI模式。

  在這種更靈活的模式下，民營(yíng)企業(yè)將擁有更多的“主動(dòng)權(quán)”和靈活性。雖然政府最終收回所建資產(chǎn)的時(shí)間將會(huì)有所延長(zhǎng)，但企業(yè)一方將有更多的時(shí)間收回成本。值得注意的是，歸還資產(chǎn)所有權(quán)的時(shí)間限制不是無(wú)限延長(zhǎng)的，而是采取續(xù)租的方式，當(dāng)企業(yè)收回成本則無(wú)條件歸還給政府機(jī)構(gòu)。在延長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，政府不但擁有監(jiān)管權(quán)，而且也能夠從企業(yè)一方獲得續(xù)租產(chǎn)生的費(fèi)用。這樣一來(lái)，政府開(kāi)展PPP項(xiàng)目的主要目標(biāo)：建筑垃圾資源化處理得以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)不必承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，不必為企業(yè)融資提供任何擔(dān)保，也不必承擔(dān)項(xiàng)目中涉及的部分風(fēng)險(xiǎn)。

  此外，政府一方仍應(yīng)堅(jiān)持對(duì)建筑垃圾處理的嚴(yán)格監(jiān)管；相關(guān)法律法規(guī)、政策福利應(yīng)進(jìn)一步完善；以及建筑垃圾資源化處理理念的進(jìn)一步普及和推廣。建筑垃圾被稱(chēng)為“放錯(cuò)了地方的資源”，PPP模式如能在接下來(lái)的一段時(shí)間順利推廣并成為主流，那么建筑垃圾最大程度地“變廢為寶”便指日可待。