我國(guó)地下綜合管廊的發(fā)展趨勢(shì)與問題思考

  電影《微光城市》給觀眾呈現(xiàn)了這樣的一幕：在經(jīng)歷浩劫的未來世界，一座設(shè)定只能運(yùn)作200年的地下城市建成，用于維系人類最后的族群。這個(gè)黑暗城市中唯一的照明就是街道上的燈泡。隨著城市運(yùn)作近200年，停電次數(shù)越來越多，“微光城市”里的居民開始恐慌起來。男女主角常在如迷宮般的城市地下管道中嬉戲，偶然發(fā)現(xiàn)一份殘破的文件，那竟是走出“微光城市”的指引。莉娜和杜恩將竭盡所有勇氣和智慧去解開其中的秘密，從而拯救整個(gè)城市，但一切必須趕在“微光城市”的燈光熄滅之前。

  現(xiàn)代社會(huì)的人們當(dāng)然不希望生活在這樣的“微光城市”中，相反則更向往便利、快捷、智能的城市生活，中國(guó)城鎮(zhèn)化的快速步伐不斷滿足了人們對(duì)城市生活的需求，但即便在發(fā)達(dá)的城市生活中，或許我們也總會(huì)遇到這樣的情況：明明剛剛建好的路，隔三差五地被翻開，不是水管維修，就是通訊光纜鋪設(shè)，施工現(xiàn)場(chǎng)也極其混亂，趕上晴天塵土飛揚(yáng)，趕上雨天遍地泥漿……這樣的情況一年又一年重復(fù)上演，不知什么時(shí)候是個(gè)頭……針對(duì)種種抱怨，施工方只能給出這樣的解釋：“管網(wǎng)容量要擴(kuò)大，有了問題，這些都是直埋在地下，管線也是根據(jù)需要隨路而定的，沒辦法，只能給路‘開膛破肚’了。”

  如今新一輪的城鎮(zhèn)化在各地加緊建設(shè)，如果說，特色小鎮(zhèn)、綠色鄉(xiāng)村的建設(shè)，讓新型城鎮(zhèn)化更多在“人”字上下功夫。那么除了“面子”上建設(shè)的光鮮亮麗，“里子”又該如何打造呢？答案就是地下綜合管廊的建設(shè)與運(yùn)維。

  城市空間集約化的開始

  綜合管廊的建設(shè)發(fā)端于歐洲，成熟于日本。法國(guó)巴黎從1833年開始有系統(tǒng)規(guī)劃排水網(wǎng)絡(luò)的同時(shí)就開始興建綜合管廊，之后西班牙、德國(guó)、瑞典、芬蘭、俄羅斯紛紛開始興建綜合管廊。綜合管廊的建設(shè)首先在歐洲等國(guó)家興起，主要是源于英國(guó)、法國(guó)等西歐國(guó)家政府財(cái)政能力較強(qiáng)，將綜合管廊作為完全公共產(chǎn)品，建設(shè)資金全部由政府負(fù)擔(dān)，管廊建成后產(chǎn)權(quán)歸政府所有，并由政府將管廊租給各管線單位使用，收取租費(fèi)。

  我國(guó)的綜合管廊建設(shè)最早可追溯到1958年在北京天安門附近鋪設(shè)的第一條地下管廊，20年之后才有第二條管廊問世。1994年開發(fā)上海浦東新區(qū)時(shí)在張楊路修建全長(zhǎng)11.13公里的地下管廊，標(biāo)志著綜合管廊建設(shè)正式起步。在這之后，北京、上海、天津、廣州、昆明、福建和南京等城市也在城市建設(shè)過程中修建了小部分綜合管廊，但總體規(guī)模都不大。直到2000年之后，我國(guó)地下管廊建設(shè)才開始加速，但是和日本、德國(guó)、新加坡等國(guó)家相比，目前我國(guó)投入使用的地下綜合管廊仍不算多。

  從2014年國(guó)辦發(fā)27號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》出臺(tái)以后，綜合管廊建設(shè)在我國(guó)逐漸重視起來，各部門相關(guān)政策陸續(xù)出臺(tái)，部分地區(qū)也順勢(shì)搭上PPP政策快車，開始大規(guī)模建設(shè)城市綜合管廊。在當(dāng)前綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)中，由于缺乏完善的立法對(duì)管廊建設(shè)費(fèi)用分?jǐn)?、管廊建成后收費(fèi)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)加以明確，綜合管廊在我國(guó)推進(jìn)的步伐仍然很緩慢。

  地下綜合管廊發(fā)展在我國(guó)雖然緩慢，但卻有其必要性。比如開篇中我們所提到的，隨著城市網(wǎng)絡(luò)化市政管網(wǎng)體系的快速發(fā)展，因管線擴(kuò)容、更新、維修等造成道路反復(fù)開挖現(xiàn)象十分常見，不僅給居民的正常生活造成了不便，同時(shí)也帶來環(huán)境污染、噪音污染以及管線交叉損害、城市交通擁堵、商業(yè)利益損失等其它方面的社會(huì)成本顯著增加，已經(jīng)成為制約城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善的瓶頸。

  此外，各大城市因新建地鐵，導(dǎo)致原有管網(wǎng)設(shè)施破壞或者管道改建的情況常有發(fā)生。在這種背景下，綜合管廊作為有效解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)矛盾的新模式，逐步得到認(rèn)可和推廣。

  綜合管廊作為一種集約化的市政基礎(chǔ)設(shè)施，社會(huì)效益突出。一是有效改善城市交通問題，解決因管道事故引起的反復(fù)開挖路面和交通堵塞問題；二是提升了城市整體形象、美化城市景觀，減少“空中蜘蛛網(wǎng)”和“地上馬路拉鏈”的臟亂現(xiàn)象；三是有利于促進(jìn)城市空間集約、高效化利用，緩解城市發(fā)展與土地資源緊缺之間的矛盾，提高土地利用效率和增加土地升值空間；四是減少城市公共資源浪費(fèi)，避免因城市道路反復(fù)開挖帶來的各種經(jīng)濟(jì)損失，以及造成的環(huán)境污染和資源浪費(fèi)；五是提升管線安全水平和防災(zāi)抗災(zāi)功能，保障城市安全。

  在傳統(tǒng)管網(wǎng)模式下，各種管線縱橫交錯(cuò)、錯(cuò)綜復(fù)雜，因缺少對(duì)地下管網(wǎng)的管理和管網(wǎng)信息平臺(tái)的建立，造成在地下管線施工過程中經(jīng)常由于錯(cuò)誤的勘察、施工造成臨近管線的破壞、甚至爆炸等突發(fā)事件。根據(jù)相關(guān)的統(tǒng)計(jì)顯示，全國(guó)范圍內(nèi)由于管線施工造成其他管線破壞、泄露等事件的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)450億元?，F(xiàn)階段，由于我國(guó)沒有對(duì)城市地下空間產(chǎn)權(quán)做出明確規(guī)定，管線單位只需向各自的行政主管申請(qǐng)獲批后，就可開挖道路實(shí)施管線操作。但是由于各管線單位行政主體不同，施工順序不同，一條道路經(jīng)常是反復(fù)開挖和修復(fù)，造成地下管線管理失控的局面。綜合管廊的優(yōu)勢(shì)正體現(xiàn)在其可以對(duì)管線進(jìn)行統(tǒng)一管理和維護(hù)，管廊內(nèi)設(shè)臵有監(jiān)控中心，發(fā)生故障后，專業(yè)維修人員隨同管線單位入內(nèi)進(jìn)行維修，避免因管線操作人員不當(dāng)操作引起的風(fēng)險(xiǎn)和損失。

  眾口難調(diào)的“生命線”

  地下綜合管廊好處如此多，卻多年未能大面積推廣，業(yè)內(nèi)專家表示，造價(jià)高、收費(fèi)難、投資風(fēng)險(xiǎn)大，是制約地下綜合管廊建設(shè)有效推進(jìn)的主要因素。

  據(jù)住建部測(cè)算，加上入廊管線，地下綜合管廊每公里造價(jià)約為1.2億元，比同期四車道高速公路造價(jià)還高出4000多萬元。據(jù)《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，截至2011年底，我國(guó)城市僅供水、排水、燃?xì)?、供?類市政地下管線長(zhǎng)度已超過148萬公里。如果按照綜合管廊的設(shè)計(jì)模式，將這幾種管道設(shè)計(jì)為一體，建設(shè)管廊長(zhǎng)度約為37萬公里左右，在不計(jì)算拆遷等成本的情況下，所需資金就將近4萬億元。

  城市地下綜合管廊需要一定的建設(shè)規(guī)模、形成網(wǎng)絡(luò)，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。而現(xiàn)有的綜合管廊建設(shè)，主要集中在新城區(qū)。老城區(qū)建設(shè)綜合管廊需要開挖道路，封鎖交通，施工周期較長(zhǎng)，并且施工單位必須了解原先道路地下管線的埋設(shè)情況，而許多城市的市政管線信息資料早已缺失，排查、摸清原有管線情況需耗費(fèi)大量的人力、物力和時(shí)間，施工前期準(zhǔn)備工作任務(wù)重，造成老城區(qū)建設(shè)綜合管廊要比城市新區(qū)投入成本高，且建設(shè)步伐緩慢。

  地下綜合管廊發(fā)展瓶頸不僅體現(xiàn)在投資成本上，同樣也體現(xiàn)在地下綜合管廊的運(yùn)維上。

  首先是法律法規(guī)不夠健全。目前國(guó)內(nèi)在綜合管廊的產(chǎn)權(quán)歸屬、成本分?jǐn)偂①M(fèi)用收取等與管廊運(yùn)營(yíng)直接相關(guān)的重要問題上都沒有出臺(tái)相關(guān)立法文件，對(duì)具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)沒有明確，收費(fèi)依據(jù)也需要進(jìn)一步細(xì)化。國(guó)內(nèi)大多數(shù)綜合管廊都明顯存在立法或行政規(guī)定、條例等制定的進(jìn)度跟不上綜合管廊建設(shè)發(fā)展的步伐。

  其次，缺乏明確的收費(fèi)依據(jù)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。目前，綜合管廊在運(yùn)營(yíng)階段還沒有統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，部分由政府投資建設(shè)的綜合管廊都是免費(fèi)的，或是收取部分日常運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)，很難收回投資成本。由于地方財(cái)政資金難以承受綜合管廊前期較大的投資成本，如果想通過引入社會(huì)資本的方式建設(shè)綜合管廊，首先需要解決的問題就制定綜合管廊收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)闆]有相關(guān)行政規(guī)定作為依據(jù)，使得引入社會(huì)資本投資人成為障礙。

  再次，城市地下綜合管廊的利益涉及面廣，協(xié)調(diào)難度大。政府部門是主要發(fā)起人，對(duì)綜合管廊項(xiàng)目起主導(dǎo)作用，注重社會(huì)效益；各管線單位是使用者，若入廊費(fèi)用和日常維護(hù)管理費(fèi)收取過高，會(huì)對(duì)管線單位入廊的意愿產(chǎn)生影響；第三方投資者作為出資人希望城市地下綜合管廊能帶來收益回報(bào)，追求經(jīng)濟(jì)效益最大化。

  不可否認(rèn),面對(duì)資金、技術(shù)和統(tǒng)一性等種種問題，造成我國(guó)地下綜合管廊的建設(shè)推進(jìn)速度緩慢的狀態(tài)。相較于發(fā)達(dá)國(guó)家,國(guó)內(nèi)目前已建綜合管廊的規(guī)模較小,不管是從長(zhǎng)度上還是密度上,北上廣等一線城市和發(fā)達(dá)國(guó)家主要城市相比都存在較大差距。但是隨著國(guó)家對(duì)綜合管廊建設(shè)重要性認(rèn)識(shí)的加強(qiáng),全國(guó)范圍內(nèi)綜合管廊建設(shè)的大面積推進(jìn),我國(guó)綜合管廊建設(shè)將會(huì)以超常規(guī)的速度發(fā)展,未來將實(shí)現(xiàn)所有管線全部納入地下綜合管廊。

  打造為新型城鎮(zhèn)化的根基需“舉國(guó)行動(dòng)”

  萬丈高樓平地起。如果說建筑的基礎(chǔ)是鋼筋混凝土的結(jié)構(gòu)框架，那么地下綜合管廊就是新型城鎮(zhèn)化的地基。而對(duì)這一工程的建設(shè)，政府給予了高度關(guān)注，政策扶持頻頻加碼。

  2015年8月，國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》，《意見》明確要求已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，所有管線必須入廊，在其它區(qū)域新建管線的，相關(guān)部門不予審批，既有管線應(yīng)逐步有序遷移至地下綜合管廊。

  同年11月,地下綜合管廊建設(shè)被上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度,寫入“十三五”規(guī)劃。綜合管廊能夠與城市整體規(guī)劃建設(shè)同步,保證城市可持續(xù)化發(fā)展,激發(fā)市場(chǎng)活力,打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn),這既是“智慧型”新城市的發(fā)展要求,又能夠成為“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、惠民生”的重要手段。因此,全面建設(shè)綜合管廊、打造城市“生命線”勢(shì)在必行。

  面對(duì)政策的頻繁出臺(tái)，有分析人士指出，地下綜合管廊建設(shè)大規(guī)模啟動(dòng)意味著城市建設(shè)核心從地上設(shè)施建設(shè)向地下設(shè)施建設(shè)和地下空間開發(fā)利用轉(zhuǎn)移。地下綜合管廊建設(shè)也成為創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要舉措，國(guó)家核心支持的民生工程，旨在破解長(zhǎng)期存在的城市地下基礎(chǔ)設(shè)施落后等突出問題，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

  政策之后是舉國(guó)行動(dòng)。據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2016年12月20日，全國(guó)147個(gè)城市28個(gè)縣已累計(jì)開工建設(shè)城市地下綜合管廊2005公里，全面完成了年度目標(biāo)任務(wù)。2017年伊始，為城市看不見的“生命線”，多省市積極出臺(tái)相關(guān)規(guī)劃：2017年1月11日，陜西省首批22項(xiàng)有關(guān)海綿城市、綜合管廊和裝配式建筑設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理以及施工的工程建設(shè)地方標(biāo)準(zhǔn)，正式發(fā)布實(shí)施；日前，《淄博市主城區(qū)地下綜合管廊專項(xiàng)規(guī)劃》已獲山東省淄博市政府批復(fù)，規(guī)劃范圍為淄博市主城區(qū)，位于濱萊高速以東、魯山大道以西、黃河大道以南、淄河大道以北，總面積約283平方公里，總長(zhǎng)117.5公里；河南日照市政府印發(fā)《日照市2017年城市規(guī)劃建設(shè)管理計(jì)劃及公路建設(shè)計(jì)劃》,結(jié)合城中村改造，繼續(xù)實(shí)施城區(qū)道路優(yōu)化暢通工程，其中新（改、擴(kuò)）建道路共計(jì)44條，總長(zhǎng)度70公里；前不久，中國(guó)城市地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟正式成立，繼續(xù)為地下綜合管廊建設(shè)這一新型城鎮(zhèn)化重要基礎(chǔ)添磚加瓦。

  不僅如此全國(guó)綜合管廊建設(shè)的進(jìn)一步提速,沿線產(chǎn)業(yè)鏈也會(huì)隨之拓開巨大的市場(chǎng)空間。首先,綜合管廊的一體化建設(shè)工程將會(huì)催生地下工程設(shè)計(jì)、建筑施工、建材生產(chǎn)等行業(yè)的巨大需求;其次,綜合管廊的運(yùn)營(yíng)監(jiān)控主要是依托大數(shù)據(jù)分析和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù),通過資源共享和信息互通,實(shí)現(xiàn)管廊中監(jiān)控系統(tǒng)與區(qū)域設(shè)備的聯(lián)動(dòng)和快速反應(yīng),因此未來智能監(jiān)控設(shè)備行業(yè)也有望迎來新熱潮。綜合管廊與智慧城市、海綿城市等主題緊密相關(guān),將成為新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)有力的支撐。