316個城市公用設(shè)施投資下滑：中小城鎮(zhèn)成長的煩惱

近日，國家統(tǒng)計局發(fā)布了前三季度固定資產(chǎn)投資的情況，在鐵路、公路等基建投資持續(xù)回暖、轉(zhuǎn)為正增長的同時，公共設(shè)施管理業(yè)投資下降3.3%，降幅收窄0.6個百分點。

具體從城市來看，記者整理住建部發(fā)布的城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2013年底至2018年的五年間，在城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒有相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的611個城市中，有316個城市的市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資有所下滑。一些城市在這一領(lǐng)域投入的資金，五年間縮減了九成以上。

隨著“鄉(xiāng)村振興”“都市圈”等新的區(qū)域戰(zhàn)略不斷提出和落實，這些城市會走向何方？有限的資源如何在不同的城市和鄉(xiāng)村之間分配？或許是不得不關(guān)注的問題。

隨著“鄉(xiāng)村振興”、“都市圈”等區(qū)域戰(zhàn)略的落實，有限資源如何在城市和鄉(xiāng)村之間分配的問題應(yīng)受到重視。

過半城市市政投資減少

所謂公共設(shè)施管理業(yè)，包括市政設(shè)施管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、城鄉(xiāng)市容管理、綠化管理、公園管理和游覽景區(qū)管理等，主要是對城市公共設(shè)施的管理。這一領(lǐng)域的投資增長乏力，也意味著城市建設(shè)和管理的投資，增長動力不足。

在住建部每年發(fā)布的城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒上，有兩組關(guān)于城市維護和建設(shè)的資金數(shù)據(jù)，一個是衡量這一領(lǐng)域財政支出的城市建設(shè)維護資金，一個是衡量城建領(lǐng)域社會總投資的市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資。

其中，財政投入的數(shù)據(jù)只顯示到2016年。數(shù)據(jù)顯示，2016年，全國共投入財政資金約1.38萬億用于城市建設(shè)維護，同比增長11.21%。在過去十年中，這一增速僅高于2013和2014年。

而體現(xiàn)社會資本熱情的固定資產(chǎn)投資則更顯低迷。2018年，全國城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資20123億元，同比增長4.12%，這既低于當年的全國固定資產(chǎn)投資增速，也低于當年的全國財政收入增速。

需要指出的是，住建部對這類投資的統(tǒng)計口徑為5萬元以上的市政公用設(shè)施項目，不含住宅及其他方面的投資。

體現(xiàn)到具體的城市上，根據(jù)住建部的統(tǒng)計年鑒，2013年底至2018年的五年間，在城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒有相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的611個城市中，有316個城市的市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資有所下滑。

具體來看，在相關(guān)投資增加的295個城市中，有152個城市的城市建設(shè)和維護投資實現(xiàn)了“翻倍”，增長幅度最大的是六盤水、簡陽和梅州。在相關(guān)投資減少的316個城市中，則有166個在2018年的市政公共設(shè)施投資減少了一半以上。

額度方面，廈門、成都、廣州、武漢、鄭州、杭州、重慶、贛州、福州和北京是城建投資增長額度最大的前十個城市。而投資額度減少最多的前十個城市，由多到少則依次是天津、沈陽、蘭州、貴州、太原、郴州、南昌、烏魯木齊、長春和湘潭。

另外，在這些有數(shù)據(jù)的611個城市中，有超過500個城市在過去5年間城市建成區(qū)面積有所擴大，這也意味著其城市在空間上仍然在對外擴張。而在上述316個城市市政設(shè)施投資減少的城市中，有258個城市仍然處在“擴張”狀態(tài)，這也意味著他們城市單位面積的市政投資強度在降低。

“城擴人散”與投資衰減

在這300余個相關(guān)投資下滑的城市中，有53個城市，不僅市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資出現(xiàn)了下降，還在同時出現(xiàn)了建成區(qū)面積擴大、城區(qū)常住人口減少的現(xiàn)象。

“人隨產(chǎn)走”，人口外遷的背后，是產(chǎn)業(yè)衰退、經(jīng)濟不振帶來的城市“造血”能力的缺失，這本身也意味著地方財政收入來源的可能下滑。而如果同時還伴隨著城市面積的擴張，這會導致城市的維護建設(shè)以及公共服務(wù)的提供，更加捉襟見肘。從最終呈現(xiàn)的城市形態(tài)來看，美國“銹帶”城市，還有國內(nèi)一些資源衰竭型城市的景象，無疑很好詮釋了其后果。

在這53個城市中，有7個城市投資減少的幅度在90%以上，減少幅度最大的鄂爾多斯（600295,股吧），從2013年的45.4億元，減少至2018年的0.6億元，現(xiàn)在的投資額僅為五年前的1.4%。另外，還有27個城市，5年內(nèi)市政公用設(shè)施投資減少超過了50%。而另外的19個城市，降幅在50%以下。

多位受訪人士均指出，在我國新的發(fā)展階段下，人口會聚集到城市圈的核心城市，人口外流城市活力不足，會是一個長期現(xiàn)象。而由于產(chǎn)業(yè)和人口的流失，這些城市越發(fā)依靠吃“財政飯”，有限的財力，也很難大量應(yīng)用在城市維護和建設(shè)領(lǐng)域。

以地處長三角西陲，GDP在安徽能進入前五的城市安慶為例，在省內(nèi)合肥，省外南京、杭州等城市的強大吸附作用下，在2013年底至2018年五年間，盡管其GDP從1418億元增長至2196億元，城市建成區(qū)也擴大了25.4%，但城區(qū)常住人口依舊下降了2.8%，市政公用設(shè)施建設(shè)投資則下降了11.1%。當?shù)匾苍诮衲甑恼ぷ鲌蟾嬷泻俺?，要“大力壓縮各級財政的一般性支出，減少非必須、非重要支出安排，節(jié)省資金用于保障工資、運轉(zhuǎn)、基本民生等重點領(lǐng)域”。

重慶大學管理科學與房地產(chǎn)學院院長劉貴文則表示，鄉(xiāng)村振興的建設(shè)投入力度加大，而早前政府平臺的過度財政擴張政策又導致地方政府貸款融資能力下降，在房住不炒和小城市人口流失的背景下，房地產(chǎn)市場也有了擴張的基礎(chǔ)，土地收入也會降低。在三方面因素下，縣城的公共服務(wù)設(shè)施資源不足，“大都市圈周邊城市及城市群之外的城市，人口減少，進入收縮階段，這是中國的城鎮(zhèn)化進入第二個階段的一個特征。”

對于如何解決財政資金缺口，劉貴文建議，第一是一定要堅持這個生產(chǎn)融合的發(fā)展模式，尤其是發(fā)展實體經(jīng)濟，不能完全依賴過度的土地出讓的模式。第二，從空間意義上來講，縣城應(yīng)當積極地朝著一些國內(nèi)的城市群城市圈靠攏，打通一些交通渠道，實現(xiàn)大城市帶動小城市發(fā)展。最后，縣城要根據(jù)自己的情況發(fā)展一些特色產(chǎn)業(yè)，在相應(yīng)的城市圈城市群中去找到自己的位置?！?/p>

中國發(fā)展基金研究會副秘書長俞建拖同樣認為，首先城市不能盲目擴張，要收緊錢袋子，對支出規(guī)模的總量要有更好的控制，對支出要建立事前事中事后的評估機制。其次要把錢花在刀刃上，避免面子工程，未來十年，城市群內(nèi)分工協(xié)調(diào)會進一步強化。這些城市做好產(chǎn)業(yè)培育，找好自己在產(chǎn)業(yè)鏈中的優(yōu)勢位置，使城市發(fā)展擁有內(nèi)在持續(xù)性。

城鄉(xiāng)資源分配再調(diào)整

實際上，隨著我國城鎮(zhèn)化進入新的階段，城市、縣城、村莊的資源配置，正在發(fā)生巨大的變化。

從城市、縣城和村莊在公共設(shè)施的維護和建設(shè)資金投入的力量對比，也能管中窺豹，窺探其中的變化。

與2012年的歷史峰值相比，不管是社會總投資還是財政支出，縣城的維護與建設(shè)資金，都下降了超過一成。這些縣城與鄉(xiāng)村市政投入的資源分配，也在2018年發(fā)生了前所未有的逆轉(zhuǎn)。

2018年，全國縣城市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資為3026億元，同比下降16.7%。同年，全國村莊市政公用設(shè)施投入則達到了3053億元，同比大增21%，也在城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒所涵蓋的年份中首次超過了縣城的投入。

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，要求到“十四五”期末，地方土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達到50%以上。

一直以來，以土地出讓收益為主的政府基金性收入，是地方政府城市建設(shè)和維護最重要的資金來源。這種收益分配的調(diào)整，被認為會導致縣城與城市、鄉(xiāng)村之間的投入差距，可能還會進一步擴大。

“每個城市越往下的基層政府，未來一段時間內(nèi)面臨的財政考驗可能越嚴峻”，俞建拖認為，雖然土地出讓收益對于縣城和中小城市來說影響不大，但不管是用在鄉(xiāng)村還是小城市、小城鎮(zhèn)，要提升資金的利用效率和公平性，注重規(guī)模效益和長遠效益。

俞建拖認為，在這個資源分配調(diào)整的過程中，要注重的是公共服務(wù)提供的邊際成本問題。當前我國對農(nóng)村加大投資，既是服務(wù)于鄉(xiāng)村振興，也有著彌補過去歷史欠賬的因素。但要考慮到規(guī)模效益、村莊人口城市化等問題，公共服務(wù)改善的投入還是要更多的關(guān)注人口更加聚集的區(qū)域。

不過，雖然多位受訪人士都向記者表示，對于中小城市和縣城而言，發(fā)展產(chǎn)業(yè)和擺脫對土地財政以及轉(zhuǎn)移支付的依賴至關(guān)重要。但從現(xiàn)實來看，轉(zhuǎn)移支付仍然被不少城市所急需。比如東北的資源枯竭型城市雙鴨山，盡管在政策的支持和當?shù)氐呐ο拢涑鞘薪ㄔO(shè)的投資和財政收入都有所增長，但當?shù)厝匀辉诮衲甑念A(yù)算報告中稱，要“積極向上爭取”“全力地爭取轉(zhuǎn)移支付、財力補助等各類財政資金，最大限度的爭取專項債”。