新時期建筑業(yè)工程總承包模式改革探析

  編者按：在新常態(tài)下，建筑市場正在發(fā)生深刻變化，項目規(guī)模大型化、總承包一體化、技術(shù)工藝復(fù)雜化和產(chǎn)業(yè)分工專業(yè)化趨勢逐步確立，客觀上要求工程建設(shè)管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、市場化。因此，工程總承包模式的快速推進(jìn)，便成為了行業(yè)改革轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)之一。

  在這種形勢下，如何結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際，正確認(rèn)識工程總承包改革帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)、在積極轉(zhuǎn)型中取得新的快速發(fā)展，是目前行業(yè)企業(yè)必須認(rèn)真面對的課題。

  認(rèn)清改革形勢 把握轉(zhuǎn)型趨勢

  工程總承包是指建筑企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的可行性研究、勘察、設(shè)計、采購、施工和試運(yùn)行等實(shí)行全過程或若干階段的承包，其最主要的特征是設(shè)計施工一體化。除了業(yè)內(nèi)人士熟知的EPC（設(shè)計采購施工總承包）外，其還包括EPCM（設(shè)計采購與施工管理總承包）、DB（設(shè)計施工總承包）和EP（設(shè)計采購總承包）等多種形式。

  據(jù)北京建筑大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理工程學(xué)院副教授戚振強(qiáng)介紹，與傳統(tǒng)模式相比，工程總承包不僅改變了建設(shè)項目的組織實(shí)施方式，更重要的是其擁有施工總承包模式無法比擬的優(yōu)勢。

  降低工程投資風(fēng)險。工程總承包能夠引導(dǎo)建設(shè)單位強(qiáng)化項目前期工作，提高項目可行性研究和初步設(shè)計深度，降低投資風(fēng)險；減少建設(shè)單位協(xié)調(diào)設(shè)計、施工工作，降低管理協(xié)調(diào)成本；可以通過總價合同和風(fēng)險分擔(dān)，控制投資總額。

  提高工程建設(shè)質(zhì)量和效益。工程總承包項目在設(shè)計階段就能充分考慮施工的可行性，開展精細(xì)化設(shè)計和優(yōu)化設(shè)計，有效節(jié)約投資；可以實(shí)現(xiàn)設(shè)計和施工的合理交叉，縮短建設(shè)工期；工程總承包企業(yè)對質(zhì)量、安全、工期、造價全面負(fù)責(zé)，能夠發(fā)揮責(zé)任主體單一的優(yōu)勢，明晰責(zé)任；可發(fā)揮工程總承包企業(yè)的技術(shù)和管理優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)設(shè)計、采購、施工等各階段工作的深度融合和資源的高效配置，提高工程建設(shè)水平。

  推動行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。企業(yè)承接工程總承包業(yè)務(wù)，不僅需要技術(shù)優(yōu)勢，而且需要具備強(qiáng)大的資金實(shí)力、深化設(shè)計能力、完備的采購系統(tǒng)以及獲取技術(shù)精湛的專業(yè)分包資源的能力和項目管理能力。工程總承包的推進(jìn)，將有力促進(jìn)企業(yè)能力提升，引導(dǎo)企業(yè)調(diào)整組織機(jī)構(gòu)，建立工程總承包項目管理標(biāo)準(zhǔn)體系，從低端市場走向高端市場，在更高層次上參與國際競爭，推動行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

  提升企業(yè)國際競爭力。工程總承包模式是國際市場普遍采用的工程建設(shè)模式，大力推廣工程總承包，能夠使企業(yè)和人才在項目實(shí)踐中得到鍛煉，在項目管理上與國際接軌。在“一帶一路”戰(zhàn)略帶動下，建筑業(yè)企業(yè)開始紛紛“走出去”，工程市場國際化以及國內(nèi)工程總承包的實(shí)踐，對我國加快培育具有國際競爭力的工程總承包骨干企業(yè)、不斷提高國際工程承包市場競爭力具有重要推動作用。

  近年來，國家推進(jìn)工程總承包發(fā)展的步伐在明顯加快。中建政研集團(tuán)有限公司（以下簡稱“中建政研”）董事長梁艦分析稱，實(shí)際上，我國早在20世紀(jì)80年代就開始推廣工程總承包，進(jìn)入21世紀(jì)后，工程總承包模式的優(yōu)勢日益凸顯，開始受到各界的關(guān)注。2003年，原建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》，在明確工程總承包基本概念和主要方式的同時，制定了進(jìn)一步推行工程總承包管理的措施。2005年，《建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范》出臺，為規(guī)范我國建筑工程總承包、提升工程總承包管理水平、推進(jìn)工程總承包管理與國際接軌起到了促進(jìn)作用。2016年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》，提出將大力推進(jìn)工程總承包、完善總承包管理制度、提升工程總承包能力和水平。

  梁艦強(qiáng)調(diào)，從“培育發(fā)展”到“進(jìn)一步推進(jìn)”這一措辭上的細(xì)微變化，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了國家對工程總承包的認(rèn)可和大力推廣的決心。因此，進(jìn)入2017年，新年第一次國務(wù)院常務(wù)會議便提出要“改進(jìn)工程建設(shè)組織方式，加快推行工程總承包”。2月，國務(wù)院辦公廳在建筑業(yè)改革發(fā)展的頂層設(shè)計文件——《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》中，要求加快推行工程總承包。5月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《建筑業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，提出“十三五”時期，要發(fā)展行業(yè)的工程總承包、施工總承包管理能力，培育一批具有先進(jìn)管理技術(shù)和國際競爭力的總承包企業(yè)。5月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布公告，批準(zhǔn)《建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范》為國家標(biāo)準(zhǔn)，自2018年1月1日起實(shí)施。

  這一系列行動表明，在新常態(tài)下，作為國民經(jīng)濟(jì)的支柱型產(chǎn)業(yè)，建筑業(yè)大力推進(jìn)工程總承包模式快速發(fā)展，是必然的選擇，也是行業(yè)未來發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。

  讓工程總承包成為企業(yè)做大做強(qiáng)的“催化劑”

  工程總承包模式中的“設(shè)計”不是僅指通常的具體設(shè)計工作，而是包括整個合同內(nèi)容的總體策劃和協(xié)調(diào)工作，設(shè)計過程的高度交叉、管理的快速跟進(jìn)，可以將項目建設(shè)過程所涉及的采購、施工、調(diào)試等相關(guān)信息集中消化和處理。這正是提高項目管理綜合效益的根本所在。工程總承包模式中的“采購”也不是僅指通常的建筑材料設(shè)備采購，而是按照合同要求，包括項目投產(chǎn)前后所需要的全部材料、設(shè)備、設(shè)施等的采買、安裝配合、調(diào)試配合和備品備件準(zhǔn)備等各項工作，為項目投入運(yùn)營提供保障。因此，工程總承包包括了從設(shè)計到投產(chǎn)所需要進(jìn)行的全部施工工作量以及協(xié)調(diào)增減的工作量，最終交付具備交鑰匙條件的整體內(nèi)容。

  正因?yàn)檫@些特征，工程總承包便具有了與目前國家大力推進(jìn)的PPP、地下綜合管廊建設(shè)等相結(jié)合的天然屬性。從這個意義上說，建筑企業(yè)向工程總承包轉(zhuǎn)型，實(shí)際上是在為融入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域、承接更高水平和更高要求的工程作準(zhǔn)備，對企業(yè)“做大做強(qiáng)”、推動“中國建造”品牌打造有著重要的促進(jìn)作用。

  “EPC+PPP”將成為建筑業(yè)“常態(tài)”

  EPC+PPP模式，是指采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營的項目，政府在依法選擇社會投資人的同時，確定項目的建設(shè)工程承包方，以避免“二次招標(biāo)”的操作方式。而對于有實(shí)力的企業(yè)而言，擁有工程總承包建設(shè)能力，也為企業(yè)開拓更廣闊的市場打下了基礎(chǔ)。

  在中國建筑股份有限公司（以下簡稱“中國建筑”）海外事業(yè)部執(zhí)行總經(jīng)理李樹江的潛意識中，他更愿意將PPP作為EPC模式的“放大版”來看待。在國際市場上，工程總承包已是普遍通行的方式，而在國家“一帶一路”戰(zhàn)略的推動下，以投融資帶動總承包則是建筑業(yè)企業(yè)“走出去”的重要方式之一。李樹江介紹說，2006年，中國建筑超前謀劃，開始向基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，將基礎(chǔ)設(shè)施作為戰(zhàn)略業(yè)務(wù)打造。自2010年開始，中國建筑開始通過融投資的創(chuàng)新實(shí)踐，尋求基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)的“多點(diǎn)開花”，在BOT、EPC+BOT、EPC+PPP等高端領(lǐng)域形成了差異化競爭優(yōu)勢，不僅實(shí)現(xiàn)了以小資金撬動大項目，而且?guī)恿酥鳡I業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了由基礎(chǔ)設(shè)施承建商向投資建造商的華麗轉(zhuǎn)變。2016年，中國建筑在“世界500強(qiáng)”排名第27位、位居中國企業(yè)第7位。

  李樹江稱，在海外市場，中國建筑的項目基本都采用的是投融資+總承包模式，這是“一帶一路”沿線國家現(xiàn)狀決定的，也是中國建筑企業(yè)轉(zhuǎn)型的必然選擇。因?yàn)?，在主觀方面，目前，工程建設(shè)管理費(fèi)、人工費(fèi)、設(shè)備等的成本不斷上升，國內(nèi)企業(yè)相對于國外企業(yè)的優(yōu)勢逐漸消失，中國企業(yè)在“走出去”時投標(biāo)屢投不中現(xiàn)象十分常見。企業(yè)采用投資帶動管理、設(shè)備、人員等“走出去”“造項目”——做到投資、設(shè)計、建造和運(yùn)營“四位一體”，是生存的需要。在客觀方面，目前，中國的大型建筑企業(yè)都面臨著專業(yè)化企業(yè)的競爭。這就逼迫大型企業(yè)不得不充分發(fā)揮自身長處，運(yùn)用資源整合優(yōu)勢，在高精尖項目上體現(xiàn)出競爭能力。

  他斷言，在PPP熱潮下，EPC+PPP將成為建筑業(yè)的“常態(tài)”。

  “EPC+O”優(yōu)勢明顯

  EPC+O，是指設(shè)計采購施工運(yùn)營總承包。據(jù)中建政研綜合管廊事業(yè)部總經(jīng)理宋志宏介紹，2016年，財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《2016年地下綜合管廊試點(diǎn)城市申報指南》，提出要“把對綜合管廊工程積極采取設(shè)計采購施工運(yùn)營總承包（EPCO）、實(shí)現(xiàn)地下綜合管廊項目建設(shè)運(yùn)營全生命周期高效管理的模式列作首選模式”。這說明，管理層針對城市地下綜合管廊項目的建設(shè)管理方式已經(jīng)形成高度一致的認(rèn)識。

  嚴(yán)格地說，城市地下綜合管廊已不再屬于傳統(tǒng)意義上的公共基礎(chǔ)設(shè)施的范疇。由于存在廊道內(nèi)敷設(shè)的各種管線的開閉、切換、壓力、流量、溫度、濕度、電流、電壓、繼電保護(hù)和管線介質(zhì)流不中斷檢修等操作運(yùn)營要求，綜合管廊已成為有著工藝操控特征的構(gòu)筑物，是一個呈線性體系特征的完整的生產(chǎn)運(yùn)營系統(tǒng)，因此可以把它等同于獨(dú)立的工業(yè)系統(tǒng)來看待。這樣的話，作為一個整體工程，它在建設(shè)期除了需要設(shè)計和施工外，還有裝備、材料采購的需求，竣工試驗(yàn)和竣工后試驗(yàn)的需求，從而形成了EPC完整的工作鏈。采用EPC+O模式建設(shè)城市地下綜合管廊，具有高效從簡、業(yè)主風(fēng)險相對固定、總承包人高度的資源整合和協(xié)調(diào)能力以及相對高回報等特點(diǎn)，優(yōu)勢明顯。

  可以說，在建筑業(yè)尋求改革突破的關(guān)鍵時期，向工程總承包轉(zhuǎn)型，進(jìn)而探索更高層次的發(fā)展空間，將成為行業(yè)企業(yè)必須致力的重點(diǎn)。

  明確改革重點(diǎn) 避免步入誤區(qū)

  業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，政府和行業(yè)主管部門的大力支持，對工程總承包的推進(jìn)起到了積極的促進(jìn)作用，而改革要真正落地，未來還有很長的一段路要走。從現(xiàn)實(shí)狀況來看，不少建筑企業(yè)對工程總承包的理解還存在一定的誤區(qū)。

  誤區(qū)一：工程總承包要求設(shè)計施工一體化，那么，擁有特級資質(zhì)的施工企業(yè)都有設(shè)計能力，這意味著特級企業(yè)都有能力直接承接工程總承包項目。

  在中建設(shè)計集團(tuán)有限公司執(zhí)行總經(jīng)理周文連看來，施工企業(yè)做工程總承包，有著設(shè)計方面的短板。因?yàn)?，一方面，由于歷史原因，我國長期實(shí)行設(shè)計施工相分離的施工總承包模式，導(dǎo)致設(shè)計與施工脫節(jié)，具有設(shè)計能力的施工企業(yè)相對較少。即便是擁有特級資質(zhì)的企業(yè)，其設(shè)計與深化能力、專業(yè)配置等，都與工程總承包的要求有一定距離。另一方面，大型工程總承包項目的采購，包括貨物、服務(wù)、設(shè)備等，其投資往往占到項目總投資的很大比重，采購量大、專業(yè)性強(qiáng)，這對于材料采購限于建筑材料的施工企業(yè)而言，也有很大難度。

  宋志宏說，目前，我國工程總承包應(yīng)用較廣、收益較好的領(lǐng)域多集中在工業(yè)類建筑。之所以如此，是因?yàn)榻ㄖ绕涿裼媒ㄖ?，如房地產(chǎn)開發(fā)等，沒有大型設(shè)備采購需求，所用材料都是通用建材，往往較多地采用施工總承包模式。而一個項目適不適合采用工程總承包模式，主要看該項目有沒有工藝性要求。例如，目前快速發(fā)展的智能建筑，其現(xiàn)代通信、中央空調(diào)系統(tǒng)、大型網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等裝備占比高、專業(yè)性強(qiáng)，施工企業(yè)不能勝任，一般適宜用工程總承包模式。因此，宋志宏建議，要針對不同項目的具體特點(diǎn)，選擇合適的建設(shè)管理實(shí)施方式，不能削足適履。

  誤區(qū)二：向工程總承包轉(zhuǎn)型，成功與否，關(guān)鍵在于建筑企業(yè)。

  周文連坦言，一個項目是否采用工程總承包模式，選擇權(quán)在業(yè)主方。從理論上講，業(yè)主要在實(shí)現(xiàn)項目效益最大化的同時降低投資風(fēng)險、提高工程質(zhì)量，工程建設(shè)模式的變革是最好的選擇。但在現(xiàn)實(shí)中，受制于各方面原因，業(yè)主往往沒有這種意識，或者不愿意采用工程總承包模式。

  中建政研信息咨詢中心總經(jīng)理楊賀龍則進(jìn)一步解釋說，建筑業(yè)設(shè)計施工一體化的進(jìn)程，實(shí)質(zhì)是從施工總承包模式向上下游產(chǎn)業(yè)鏈延伸的過程。對建筑企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展而言，這是好事。但是，以工程總承包形式發(fā)包，本質(zhì)上是在要求業(yè)主方“放權(quán)”，專業(yè)的事讓專業(yè)的人做，這在某種程度上觸動了發(fā)包者的利益。工程建設(shè)領(lǐng)域之所以腐敗高發(fā)，就是因?yàn)椤罢茩?quán)者”不愿意放權(quán)，甚至將權(quán)力作為利益交換的籌碼。從國家出臺的文件可以看出，“政府投資項目和裝配式建筑應(yīng)當(dāng)積極采用工程總承包模式”被重點(diǎn)提出，其意也是讓政府起到帶頭作用。

  從施工企業(yè)自身來看，擁有特級資質(zhì)的企業(yè)，有相當(dāng)數(shù)量都以房屋建筑施工為主業(yè)。在行業(yè)快速發(fā)展時期，對設(shè)計需求的弱化，導(dǎo)致項目產(chǎn)值嚴(yán)重依賴工程施工，企業(yè)向工程總承包轉(zhuǎn)型的動力不足。另外，在建筑業(yè)粗放型發(fā)展模式下，一個項目的成本構(gòu)成，勞務(wù)約占20%、材料約占70%，這決定了企業(yè)要靠人和材料來盈利。在這種情況下，采用更先進(jìn)的工程總承包模式，是在擠壓企業(yè)的盈利空間。這也是工程總承包前些年推行緩慢的原因之一。

  不過，這種狀況，隨著PPP模式的興起，已經(jīng)出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)。楊賀龍稱，在新時期，建筑業(yè)投資下滑，房屋施工業(yè)務(wù)量銳減，PPP模式開始興起。在PPP模式下，企業(yè)不轉(zhuǎn)型，拿不到項目；政府要確保項目成功，也必須采用工程總承包模式。可以說，PPP模式的興起，為建筑業(yè)推進(jìn)工程總承包發(fā)展提供了一個很好的契機(jī)。

  誤區(qū)三：中小企業(yè)應(yīng)加快向工程總承包轉(zhuǎn)型步伐。

  楊賀龍分析稱，向工程總承包轉(zhuǎn)型，要求企業(yè)在組織架構(gòu)、管理模式等方面必須進(jìn)行全面改革。這種高要求，對于多數(shù)中小企業(yè)來說，很難達(dá)到。另外，他認(rèn)為，從目前行業(yè)的競爭環(huán)境看，大型項目“PPP化”傾向明顯，這也使多數(shù)中小企業(yè)被“拒之門外”。數(shù)據(jù)顯示，我國某省目前約70%的GDP增長靠投資拉動，而投資的項目中約80%是PPP項目。從發(fā)改委PPP項目庫來看，約90%的PPP項目都是央企、國企在主導(dǎo)。據(jù)統(tǒng)計，2015年，民營建企數(shù)量占我國建筑業(yè)企業(yè)總量的90%左右，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值占全行業(yè)的約70%，而合同額只占全行業(yè)的50%～60%。面對這種狀況，中小型建筑企業(yè)向工程總承包轉(zhuǎn)型可謂難上加難。

  對此，李樹江則認(rèn)為，能否參與工程總承包項目建設(shè)，關(guān)鍵看企業(yè)的能力。通常，業(yè)內(nèi)所說的向工程總承包轉(zhuǎn)型，是以企業(yè)主導(dǎo)工程總承包項目為標(biāo)準(zhǔn)，這是一種誤區(qū)。他指出，在新常態(tài)下，建筑業(yè)發(fā)展已經(jīng)呈現(xiàn)出“分化”趨勢，大型建筑企業(yè)開始向工程總承包發(fā)展，中小企業(yè)向“小而精”的專業(yè)化方向發(fā)展。專業(yè)化企業(yè)履約能力強(qiáng)、成本低，從實(shí)際情況來看，專業(yè)化公司的盈利能力往往強(qiáng)于大型企業(yè)。未來，專業(yè)化企業(yè)與大型企業(yè)抱團(tuán)承接工程總承包項目將是常態(tài)。

  與此同時，專家指出，要推動工程總承包模式快速發(fā)展，政府、行業(yè)主管部門和企業(yè)必須同心協(xié)力，加大改革力度，掃清轉(zhuǎn)型障礙。

  加大“放管服”改革力度，完善工程總承包法律法規(guī)建設(shè)。戚振強(qiáng)稱，在工程總承包推行過程中，往往會出現(xiàn)國家相關(guān)部門權(quán)責(zé)不清晰現(xiàn)象，使建設(shè)各方主體無所適從。他建議，應(yīng)從頂層設(shè)計角度梳理各方權(quán)責(zé)，為工程總承包落地開方便之門。梁艦則強(qiáng)調(diào)，隨著《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》和工程總承包相關(guān)文件的落地，確定工程總承包在工程項目管理中的法律地位正當(dāng)其時，各方應(yīng)該共同努力，推動相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)。

  行業(yè)主管部門應(yīng)出臺配套改革政策。周文連認(rèn)為，當(dāng)前，必須多措并舉，全力推進(jìn)工程總承包發(fā)展，應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)實(shí)施全過程咨詢、提倡開展設(shè)計總包、實(shí)施建筑師負(fù)責(zé)制、培養(yǎng)與工程總承包相適應(yīng)的人才隊伍等，出臺資質(zhì)制度改革、招標(biāo)制度改革和誠信體制改革等相關(guān)配套措施。

  對于施工企業(yè)，周文連稱，《建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范》雖將具有施工資質(zhì)的企業(yè)也作為能夠承接工程總承包項目的候選單位之一，但在競標(biāo)中往往會受到設(shè)計資源限制。他建議，施工企業(yè)可以采取并購設(shè)計院、與設(shè)計院組成聯(lián)合體等形式參與工程總承包建設(shè)。同時，企業(yè)還要進(jìn)一步完善組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)工程總承包管理體系建設(shè)，逐步建立以項目為核心、以技術(shù)為支撐、以項目管理為手段的國際型工程公司模式。