PPP規(guī)范進(jìn)行時(shí)：政府無限兜底責(zé)任趨勢遞減

  5、6月份，財(cái)政部連續(xù)下發(fā)50號、87號文，進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，政府和社會資本合作（簡稱PPP）是其中規(guī)范的一大重點(diǎn)，這對PPP項(xiàng)目參與各方影響頗大。

  經(jīng)過三年推廣，PPP項(xiàng)目市場不斷壯大。財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至今年3月末，全國PPP已簽約落地項(xiàng)目超1700個(gè)，投資額約2.9萬億元。

  6月20日，在由中國財(cái)政學(xué)會投融資研究專業(yè)委員會主辦的“地方政府投融資創(chuàng)新與合規(guī)性管理研討培訓(xùn)會”上，中國財(cái)政科學(xué)院相關(guān)專家表示，PPP模式推廣之初，就堅(jiān)決杜絕明股實(shí)債、固定回報(bào)、兜底回購，但是地方違法違規(guī)舉債中出現(xiàn)的承諾函、安慰函、兜底安排、回購安排等，都是想讓政府承擔(dān)兜底責(zé)任。應(yīng)該看到，隨著中國債務(wù)負(fù)擔(dān)、公共支出規(guī)模的加大，政府承擔(dān)兜底責(zé)任的趨勢會慢慢改變，無論是PPP領(lǐng)域，還是其他。

  對于參與PPP的金融機(jī)構(gòu)，該專家表示，一些產(chǎn)業(yè)基金或金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該轉(zhuǎn)變思路，需要按市場方式識別項(xiàng)目現(xiàn)金流和重大風(fēng)險(xiǎn)，利用已有或新的工具來緩釋風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，不能像以前那樣寄希望于政府兜底條款。

  用市場力量約束“上項(xiàng)目”

  財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，PPP改革取得積極成效，2016年落地PPP項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模較2015年增長4倍多，覆蓋地區(qū)及行業(yè)進(jìn)一步擴(kuò)大，民企參與度穩(wěn)步提升，發(fā)展環(huán)境不斷改善。2017年第一季度仍然保持項(xiàng)目落地加快的良好態(tài)勢，凈增落地項(xiàng)目增長28%。

  PPP推進(jìn)過程中，仍然面臨一些問題。如片面追求投資和GDP增長，不加區(qū)分地?cái)U(kuò)大、泛化PPP模式的使用范圍，將PPP模式簡單理解為融資手段等。

  5月初，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（業(yè)內(nèi)簡稱“50號文”），“規(guī)范政府與社會資本方的合作行為”是其中一大類。

  50號文明確指出，嚴(yán)禁地方政府利用PPP違法違規(guī)變相舉債，地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目時(shí)，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益等。

  5月中旬，財(cái)政部金融司司長孫曉霞接受媒體采訪時(shí)表示，政府對社會資本承諾固定回報(bào)、兜底回購，將無法實(shí)現(xiàn)有效的激勵和約束，不符合PPP風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的理念，是假PPP。問題的根源在于，部分地方政府和社會資本對PPP認(rèn)識不到位，對于長達(dá)二三十年的合作仍心存疑慮。

  6月20日的研討會上，有地方財(cái)政人士直言，地方政府求發(fā)展心切，希望能更快地“上項(xiàng)目”，而規(guī)范的PPP流程比較長，難以滿足地方實(shí)際融資需求。

  上述財(cái)科院相關(guān)專家表示，當(dāng)初推PPP的時(shí)候，是想借助市場力量來約束地方上項(xiàng)目的沖動，地方政府列出條件，按照市場機(jī)制，如果推出的項(xiàng)目得不到市場信任，后續(xù)融資安排也就難以落實(shí)。

  上述專家解釋到，PPP模式不僅解決錢從哪來的問題，還要求資金方出技術(shù)、出人才，通過提供符合要求的公共產(chǎn)品和服務(wù)，獲得相應(yīng)回報(bào)。這不同于資金和項(xiàng)目實(shí)施割裂開來的模式，傳統(tǒng)模式政府籌得資金，交由政府預(yù)算單位執(zhí)行，申請用錢、花錢，走的是政府內(nèi)部決策流程、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，容易出現(xiàn)超預(yù)算、超工期、超成本的現(xiàn)象。

  中央部門也反復(fù)強(qiáng)調(diào)，PPP是適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化、市場起決定性作用、加快轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代財(cái)政制度和推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展要求的一次重大體制機(jī)制變革。

  政府兜底趨勢在改變

  讓市場起決定性作用的制度安排，在實(shí)踐中為何會出現(xiàn)偏差？

  有信托機(jī)構(gòu)PPP相關(guān)負(fù)責(zé)人對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，他們參與的PPP項(xiàng)目中，不少都是承諾固定回報(bào)、明股實(shí)債，因?yàn)镻PP項(xiàng)目動輒十年、二十年，周期太長，作為項(xiàng)目資金供給大頭，難以跟蹤具體項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，拿固定回報(bào)是比較合理的安排。如果政府給予的固定回報(bào)不達(dá)預(yù)期，還會與項(xiàng)目建設(shè)方談判，從工程建設(shè)利潤中分得補(bǔ)貼。

  給予固定回報(bào)等安排，使得PPP項(xiàng)目變成地方隱性債務(wù)，這引發(fā)外界擔(dān)憂。

  前述財(cái)科院相關(guān)專家表示，PPP合同約定政府在未來10-20年，以約定的價(jià)格或價(jià)格計(jì)算公式，向社會資本支付，明確了政府支付責(zé)任，這是政府負(fù)擔(dān)、或有債務(wù)，不等于政府債務(wù)。 政府在承諾未來支付責(zé)任的同時(shí)，社會資本也作出了承諾，社會資本的承諾是按照合同要求供應(yīng)相應(yīng)的公共產(chǎn)品或服務(wù)，到時(shí)候政府和社會資本“一手交錢，一手交貨”。

  比如政府的養(yǎng)老責(zé)任，政府要承擔(dān)退休人員的醫(yī)療養(yǎng)老支出，這是以中央文件或法律形式確定下來的，屬于政府負(fù)擔(dān)、政府中長期支付責(zé)任，但統(tǒng)計(jì)政府債務(wù)時(shí)并不會把政府未來的醫(yī)療養(yǎng)老支出納入進(jìn)去。

  不過，PPP的合同約定是有影響的。財(cái)科院專家表示，每個(gè)PPP項(xiàng)目對財(cái)政中長期負(fù)擔(dān)的影響是深遠(yuǎn)的。簽署的PPP合同，約定社會資本每年提供多少公共產(chǎn)品，政府要為這些產(chǎn)品付費(fèi)，是政府的負(fù)擔(dān)，所以通過系列制度安排，包括物有所值評價(jià)、財(cái)政可承受能力評級、公開政府采購、項(xiàng)目披露以及劃定財(cái)政支出10%的紅線等，來讓負(fù)擔(dān)可控、可持續(xù)。

  不屬于政府債務(wù)的PPP，為何引發(fā)了外界對政府債務(wù)問題的擔(dān)憂？

  該專家表示，公共產(chǎn)品交付環(huán)節(jié)，被大家忽略掉了。簽署合同時(shí)，社會資本方等會鎖定政府支付責(zé)任，降低社會資本方等本該承擔(dān)的責(zé)任，這使得PPP績效考核指標(biāo)形同虛設(shè)。 正常而言，政府支付的前提，是公眾享受到一定數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品或服務(wù)；現(xiàn)實(shí)中卻演變成，政府支付數(shù)量取決于社會資本投了多少錢，完成了多少工程造價(jià)的資產(chǎn)——變成強(qiáng)化政府支付責(zé)任的債務(wù)現(xiàn)象。

  財(cái)科院相關(guān)專家表示，地方債規(guī)范管理的措施屢禁不止，一方面在于地方政府要上項(xiàng)目，要錢；另一方面在于產(chǎn)業(yè)資本和金融機(jī)構(gòu)把風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任鎖定給政府。過去創(chuàng)造性的承諾函、安慰函、兜底安排、回購安排等，都是想讓政府承擔(dān)兜底責(zé)任。

  而財(cái)政部連發(fā)50號文、87號文等，試圖改變這一現(xiàn)狀。該專家表示，財(cái)政部規(guī)范政府債務(wù)管理，導(dǎo)向是要想讓政府承擔(dān)無限兜底責(zé)任的，除了地方政府債券之外，其他形式都不行。這是要慢慢打破政府債務(wù)剛性兌付的預(yù)期，這個(gè)趨勢如果能持續(xù)下去，能夠倒逼參與各方提高自身專業(yè)能力和風(fēng)險(xiǎn)識別能力，對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

  該專家也指出，很多銀行現(xiàn)在正在轉(zhuǎn)變過去的風(fēng)控思路。過去金融機(jī)構(gòu)有政府兜底、回購承諾，出了風(fēng)險(xiǎn)也不怕?，F(xiàn)在，產(chǎn)業(yè)資本要看技術(shù)是否能滿足政府要求，金融機(jī)構(gòu)放款要分析項(xiàng)目自身現(xiàn)金流等，各方都要開始轉(zhuǎn)變思路。

  早在去年年中的PPP融資論壇上，央行金融市場司司長紀(jì)志宏也曾表示，PPP最重要的內(nèi)涵，是特別強(qiáng)調(diào)對項(xiàng)目本身的融資，與傳統(tǒng)針對主體的融資相比，對項(xiàng)目的融資還款來源、追溯權(quán)、管理模式、融資期限等方面都有較大差異，特別是金融機(jī)構(gòu)，社會資本機(jī)構(gòu)往往注重地方政府的背景，而在新的模式下要更加關(guān)注政府和社會資本各方面的權(quán)、責(zé)、利的分配，要求商業(yè)銀行等各類金融機(jī)構(gòu)具備更高效，更準(zhǔn)確，更科學(xué)的項(xiàng)目評估能力。