按日計罰應(yīng)增加違法行為的種類

  環(huán)境保護(hù)部5月18日公布的按日連續(xù)處罰辦法征求意見稿，調(diào)整了適用范圍，取消了30日復(fù)查期限的規(guī)定，得到了基層環(huán)境執(zhí)法人員的廣泛認(rèn)可。

  目前這個征求意見稿究竟還有哪些地方需要完善？還有哪些方面沒有規(guī)定？記者就此采訪了河北環(huán)境工程學(xué)院（原中國環(huán)境管理干部學(xué)院）副教授曹曉凡，他結(jié)合基層環(huán)境執(zhí)法實(shí)務(wù)，談了自己的一些想法。

  曹曉凡首先特別認(rèn)可取消30日復(fù)查期限的規(guī)定，他說環(huán)境執(zhí)法人員檢查一家企業(yè)有符合按日計罰的違法情形后，以前30天之內(nèi)必須要來復(fù)查，現(xiàn)在如果1個月不來復(fù)查企業(yè)會很惦記，3個月不來復(fù)查企業(yè)會很緊張，一年不來復(fù)查企業(yè)可能會惴惴不安，因?yàn)橐坏┻@時候環(huán)保部門復(fù)查發(fā)現(xiàn)其之前的環(huán)境違法行為沒有改正，等待企業(yè)的可能就是傾家蕩產(chǎn)，相信不會有企業(yè)敢這樣鋌而走險。“這既是促進(jìn)企業(yè)自覺守法，也是解決基層環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法人手緊缺的一個好辦法?！?

  采訪中，曹曉凡也談了對征求意見稿的幾點(diǎn)建議。

  建議一

  “未批先建”應(yīng)納入按日連續(xù)處罰

  曹曉凡告訴記者，目前基層有大量企業(yè)存在未批先建的環(huán)境違法行為，環(huán)保執(zhí)法部門除了對這一違法行為實(shí)施行政拘留，或在處罰決定書送達(dá)6個月后（2014年修正的行政訴訟法將申請時限從3個月延長到6個月）申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行外，并沒有更有效的法律手段。

  對于實(shí)際執(zhí)法中用行政拘留手段處罰未批先建（含已投產(chǎn)）企業(yè)，曹曉凡持保留意見。他認(rèn)為大量的案例表明，即便是將企業(yè)負(fù)責(zé)人等行政拘留后，企業(yè)的環(huán)境違法行為依舊并未得到及時制止，“過兩天人又被放出來了，環(huán)保部門怎么辦？環(huán)境執(zhí)法威懾力何在？”

  其次對未批先建（含已投產(chǎn)）的環(huán)境違法行為，如果環(huán)保部門申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行也是困難重重。

  事實(shí)上，據(jù)曹曉凡了解，很多基層法院根本不會受理；有些雖然受理了，但是裁定由政府相關(guān)部門組織實(shí)施，這樣一來案件基本又回到了環(huán)保部門，而環(huán)保部門根本沒有能力強(qiáng)制執(zhí)行。

  記者了解到此前浙江臨海的環(huán)保部門就曾反映當(dāng)?shù)胤ㄔ和菩胁脠?zhí)分離，即罰款由法院負(fù)責(zé)追繳，但行為罰的強(qiáng)制執(zhí)行由環(huán)保部門自行執(zhí)行，事實(shí)上環(huán)保部門根本無力執(zhí)行。

  因此曹曉凡特別建議增加按日連續(xù)處罰違法行為的種類，即“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)的”和“違反規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的污染防治設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，主體工程即投入生產(chǎn)或者使用的”。

  其實(shí)將“未批先建”違法行為納入按日計罰的種類，地方已有實(shí)踐，2015年7月1日起施行的《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》第五十九條就有相關(guān)規(guī)定。

  此外，正在修改的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》也擬規(guī)定，建設(shè)單位未編制環(huán)評文件或者未經(jīng)審批，擅自開工建設(shè)或者投入生產(chǎn)、經(jīng)營、使用的；未驗(yàn)收或者驗(yàn)收未通過，擅自投入生產(chǎn)或使用的，將被按日計罰。

  建議二

  規(guī)定只限于實(shí)施排污許可制的企業(yè)

  2016年11月，國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，為落實(shí)這一方案，環(huán)境保護(hù)部隨后發(fā)布《排污許可證管理暫行規(guī)定》，目前這項(xiàng)工作正在部分省市、部分行業(yè)試點(diǎn)。

  在曹曉凡看來，雖然國家層面統(tǒng)一了排污許可管理的相關(guān)規(guī)定，但這畢竟只是個規(guī)范性文件，法律位階較低，況且，當(dāng)前這項(xiàng)工作正在一些省份試點(diǎn)，按照要求到2020年全國才基本完成排污許可證核發(fā)。雖然排污許可制度改革很重要，但是如果現(xiàn)在將其納入“按日計罰”的種類是否還是有所超前了呢？

  另外，從基層執(zhí)法層面來說，企業(yè)申請排污許可證需要一個過程，如果這期間復(fù)查發(fā)現(xiàn)企業(yè)還沒有排污許可證的話，是不是應(yīng)該按日計罰，還是應(yīng)該明確正在申請中的企業(yè)排除在外。

  再有，如果規(guī)定的話，曹曉凡認(rèn)為應(yīng)該增加限定條件，理由是目前國家只在部分行業(yè)實(shí)行排污許可證制度，對于未納入試點(diǎn)的行業(yè)，無排污許可證的今后要不要按日計罰。

  曹曉凡建議具體可將征求意見稿第五條修改為：“實(shí)行排污許可證管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，未依法取得排污可證排放污染物的”，這樣表述更準(zhǔn)確，也與《環(huán)境保護(hù)法》第四十五條的表述相一致。[Page]

  建議三

  建議刪除一些法律條文

  2016年適用按日連續(xù)處罰案例中，“違法傾倒危險廢物的”情形的僅占1%，曹曉凡說，這足以說明這一條規(guī)定在實(shí)際執(zhí)法中幾乎用不到，不如直接刪去。

  另外，更主要的是，曹曉凡認(rèn)為執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)非法排放、傾倒、處置危險廢物的行為，一般都因涉嫌環(huán)境污染犯罪移送公安機(jī)關(guān)了，如果再規(guī)定拒不改正將被按日計罰是否還有必要。

  再有，“通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物的”，曹曉凡認(rèn)為通過滲坑的這個還是不好認(rèn)定。因?yàn)橛行﹫?zhí)法人員反映執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)企業(yè)利用滲坑偷排，責(zé)令改正后，企業(yè)整改的周期可能20天、40天都搞不定，如果這期間再次復(fù)查時發(fā)現(xiàn)滲坑還在，應(yīng)不應(yīng)該按日計罰呢？

  另外，對“超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的”，因?yàn)閷?shí)際執(zhí)法中案例也非常稀少，曹曉凡也建議刪去。

  基層聲音

  按日計罰需在實(shí)踐中不斷完善

  1.企業(yè)一時沒有找到污染源，要不要按日計罰？

  “環(huán)境保護(hù)部在按日連續(xù)處罰辦法實(shí)施兩年后進(jìn)行修改，旨在盡力消除制度、機(jī)制上的缺陷，使環(huán)境執(zhí)法更開放、規(guī)范、高效?！闭劶罢髑笠庖姼?，紹興市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)一位負(fù)責(zé)人說。

  原30日復(fù)查期限的制度設(shè)計，本意是要引導(dǎo)和督促排污者及時改正環(huán)境違法行為，但在實(shí)際中這種處罰模式有其局限性。

  一位執(zhí)法人員舉例說，一些違法企業(yè)，環(huán)保部門一來查，馬上整改，按日計罰無法啟動，環(huán)保部門前腳剛走，企業(yè)又開足馬力排污，如此反復(fù)，導(dǎo)致環(huán)保部門疲于奔命。而就算在30日被“抓現(xiàn)行”，按日計罰的總額也有限，比起企業(yè)停產(chǎn)、購置先進(jìn)排污設(shè)備的代價來說，罰的款不值一提，缺乏震懾力。

  但是改成不定期復(fù)查，違法排污的企業(yè)就很難摸準(zhǔn)復(fù)查規(guī)律，對某些喜歡玩捉迷藏的企業(yè)來說，最怕的就是不知道環(huán)保部門的“第二只靴子”何時落下，企業(yè)就會心存忌憚，而被“抓現(xiàn)行”的代價也是非常慘痛的。

  還有一家企業(yè)負(fù)責(zé)人提出，在污染排放可控的情況下，企業(yè)可以通過控制污染源或者停產(chǎn)的方式立即整改，如果污染排放是不可控的，企業(yè)一時無法找到污染源，征求意見稿是否可以根據(jù)當(dāng)時的具體情況設(shè)定一個緩沖期，再實(shí)行“按日計罰”。

  2.征求意見稿應(yīng)當(dāng)與后督察辦法相銜接

  首先，對將“未依法取得排污許可證排放污染物的”情形列入按日計罰適用范圍這一條新增的規(guī)定，考慮到實(shí)際上我國的排污許可證覆蓋面還是較窄，是不是將“項(xiàng)目未批先建，未批先產(chǎn)”列入比較合適。

  從基層環(huán)保角度來說，大部分案子均是未批先建、未批先產(chǎn)的情形?，F(xiàn)在出現(xiàn)一種情況，即使違法項(xiàng)目被環(huán)保部門查封，或者被責(zé)令停止建設(shè)（生產(chǎn)），當(dāng)事人撕毀封條或者拒不執(zhí)行停產(chǎn)決定，被公安部門行政拘留后，若企業(yè)仍繼續(xù)生產(chǎn)，環(huán)保部門則束手無策，如果按日計罰考慮這種情形的話，將會大大增加當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)處罰壓力。

  其次，解除30日復(fù)查的期限固然加大了打擊力度，但卻與兩部辦法相沖突。

  第一個是《環(huán)境行政處罰辦法》，該法第五十五條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)行政處罰案件應(yīng)當(dāng)自立案之日起的3個月內(nèi)作出處理決定；第二個是《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》，該法第五條規(guī)定，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)在環(huán)境行政處罰、行政命令等具體行政行為執(zhí)行期限屆滿之日起60日內(nèi)，進(jìn)行環(huán)境行政執(zhí)法后督察。

  因此，建議正在修改的按日連續(xù)處罰辦法要與這兩部管理辦法銜接，最好是與后督察辦法銜接。