在這5個城市之后 還需再建200個區(qū)域性中心城市?

區(qū)域性中心城市首次被提及是在4年前。

2016年3月25日，中共中央政治局審議通過《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱“《綱要》”），確立了長江經(jīng)濟(jì)帶“一軸、兩翼、三極、多點”的發(fā)展新格局。

“一軸”是以長江黃金水道為依托，發(fā)揮上海、武漢、重慶的核心作用，“兩翼”分別指滬瑞和滬蓉南北兩大運(yùn)輸通道，“三極”指的是長江三角洲、長江中游和成渝三大城市群，“多點”是指城市群之外的區(qū)域性中心城市。

中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會理事長、國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長肖金成教授參與了《綱要》的討論，并對綱要中空間布局部分提出了建議。他接受記者采訪時表示，“《綱要》明確長江經(jīng)濟(jì)帶在三大經(jīng)濟(jì)群（長江三角洲、長江中游和成渝三個城市群）之外，還有‘多點’，這個‘多點’指的就是城市群之外的區(qū)域性中心城市。”

同年12月23日，在國務(wù)院批復(fù)的《促進(jìn)中部地區(qū)崛起“十三五”規(guī)劃》中，也提出大力發(fā)展區(qū)域性中心城市，并在第二節(jié)“建設(shè)和諧宜居智慧城市”中，明確提出“繼續(xù)做大做強(qiáng)洛陽、宜昌、蕪湖、贛州、岳陽等區(qū)域性中心城市?！?/p>

自此，區(qū)域性中心城市正式浮出水面。但是，自國務(wù)院文件中提到了5個區(qū)域性中心城市之后，這一概念再沒有出現(xiàn)過。未來區(qū)域性中心城市在區(qū)域發(fā)展中是一個什么地位？區(qū)域性中心城市對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展將起什么作用？國家是否應(yīng)給予區(qū)域性中心城市重點支持？區(qū)域性中心城市未受重視？

作為一份推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的綱領(lǐng)性文件，《綱要》 在2016年6月下旬已下發(fā)到沿江11個省市，但全文至今未正式對外公布。

4年以來，《綱要》確立的長江經(jīng)濟(jì)帶“一軸、兩翼、三極、多點”的發(fā)展新格局，大多有了新進(jìn)展。其中“一軸”中的上海、武漢、重慶，已經(jīng)晉升為國家中心城市；作為長江經(jīng)濟(jì)帶“兩翼”的滬瑞和滬蓉南北兩大公路運(yùn)輸通道，其中滬瑞高速公路沿線的運(yùn)輸量占長江經(jīng)濟(jì)帶運(yùn)輸總量的16.2%，滬蓉高速也占到9.95%，兩條高速路在互聯(lián)互通上發(fā)揮了重要作用；作為“三極”的長三角、長江中游和成渝三大城市群的規(guī)劃也已分別得到國務(wù)院的批準(zhǔn)。相比之下，“多點”似乎被淡忘。

“《綱要》提出，‘支持城市群之外地級城市的發(fā)展，構(gòu)建中心城市帶動、中小城市支撐的網(wǎng)絡(luò)化、組團(tuán)式格局’，還提出重點支持城市群之外的區(qū)域性中心城市的發(fā)展，就表明了區(qū)域性中心城市與城市群之間的關(guān)系?！毙そ鸪筛嬖V記者，長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略提出之后，他負(fù)責(zé)長江經(jīng)濟(jì)帶城鎮(zhèn)化與空間布局專題研究，調(diào)查發(fā)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶有一大塊區(qū)域在三大城市群之外，多數(shù)都是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，所以就提出通過支持區(qū)域性中心城市的發(fā)展，輻射帶動周邊區(qū)域的發(fā)展。這是“多點”的來歷和含義。

肖金成在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在長三角、長江中游和成渝三大城市群之外，有50個左右地級市，地級市政府的所在地不僅是政治中心，也是經(jīng)濟(jì)中心、文化中心，但規(guī)模都不大，輻射帶動能力都不強(qiáng)。為此，其課題組還擬定了發(fā)展區(qū)域性中心城市的名單。如江蘇的淮安、徐州、連云港，安徽的蕪湖、安慶、阜陽、亳州，江西的上饒、贛州、宜春，湖北的宜昌、襄陽，重慶的萬州，四川的達(dá)州、巴中、廣元等。云南、貴州地級市的中心城區(qū)幾乎都在其中。

“后來國務(wù)院批準(zhǔn)的城市群規(guī)劃，范圍都很大，上述提到的城市，絕大多數(shù)都在城市群范圍內(nèi)。國家發(fā)改委曾組織過對區(qū)域性中心城市的研究?！毙そ鸪烧f。

2016年12月23日，國務(wù)院批復(fù)的《促進(jìn)中部地區(qū)崛起“十三五”規(guī)劃》，提出要大力發(fā)展區(qū)域性中心城市，并在第二節(jié)“建設(shè)和諧宜居智慧城市”中，明確提出繼續(xù)做大做強(qiáng)洛陽、宜昌、蕪湖、贛州、岳陽等區(qū)域性中心城市，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，延伸產(chǎn)業(yè)和服務(wù)鏈，形成帶動區(qū)域發(fā)展的增長節(jié)點。

但是，在這5個區(qū)域性中心城市名單公開之后，便很少看到有關(guān)區(qū)域性中心城市的內(nèi)容。

大都市200公里以外需要區(qū)域性中心城市新動能

我國目前共設(shè)有293個地級市，由于區(qū)域發(fā)展不平衡，這些地級市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊。

地級市發(fā)展最好的當(dāng)屬廣東省。目前廣東省下轄地級市最多，有19個，而且不少地級市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。比如，佛山市2019年GDP突破了萬億，達(dá)到10751.02億元；東莞市緊隨其后，達(dá)到9482.5億元。除了這兩個地級市，其余17市2019年GDP之和有3萬多億。

但是西部省份就不樂觀了，青海省地級市數(shù)量最少，2個地級市和 6個自治州，共8個地級行政區(qū)。2019年青海全省GDP僅有2965.95億元，僅為佛山市的28%，全國排名倒數(shù)第二。而青海省的GDP中，省會城市西寧市就占了全省近一半的比重，可見其他該省地級市的貢獻(xiàn)寥寥。

為化解區(qū)域不平衡矛盾，近年來我國相繼推出了城市群和都市圈。

城市群，簡而言之，是由若干大都市以及圍繞大都市形成的都市圈所構(gòu)成的一個龐大的城市密集區(qū)。一般來講，城市群是人口密集、城市密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)。用國家發(fā)改委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司副司長周南的話說，城市群已經(jīng)成為人口居住和就業(yè)創(chuàng)業(yè)的城鎮(zhèn)密集區(qū)，也支撐著一個國家參與國際競爭。

公開資料顯示，2015年至今，國務(wù)院共批復(fù)10個城市群規(guī)劃，加上《京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃綱要》，共計11個城市群（見下圖）?！跋Ｍㄟ^城市群規(guī)劃使這一地區(qū)經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)一些，從中反映了規(guī)劃者和當(dāng)?shù)卣环N良好的愿望?！毙そ鸪烧f。

都市圈是以超大城市、特大城市或輻射帶動功能強(qiáng)的大城市為核心、以1小時通行時間為半徑的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，是城市群形成的前提。一般來講，多個相鄰的都市圈共同構(gòu)成城市群，但都市圈并不必然形成城市群。

既然有了都市圈和城市群的覆蓋，為什么還要推出區(qū)域性中心城市？

“一般而言，都市圈一般輻射半徑100——150公里，很難超過200公里。那200公里之外的地方怎么辦？雖然有城市群可以起到輻射帶動作用，而且我國現(xiàn)有城市群已經(jīng)覆蓋了一部分地級市，但是全國還有很多不在城市群范圍之內(nèi)的地級市，這些地級市怎么辦？就是要靠區(qū)域性城市中心的輻射和帶動?！毙そ鸪烧J(rèn)為，在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展依然需要新動能，這個新動能就是要通過支持區(qū)域性中心城市的發(fā)展，加強(qiáng)中心城市對周邊地區(qū)的輻射帶動作用。

中心城市和城市群正成為承載經(jīng)濟(jì)要素的主要空間形式

2019年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)，要提高中心城市和城市群的綜合承載能力。

“中心城市”概念遂引發(fā)廣泛關(guān)注，各方對此解讀不一。有人認(rèn)為“中心城市”就是指的大都市、都市圈的核心城市、省會城市，但是，肖金成理解此處所講的“中心城市”主要是指區(qū)域性中心城市。

“我國的地級市不是城市，而是一個行政區(qū)，根據(jù)我的研究，地級行政區(qū)的范圍一般是1萬至3萬平方公里，人口規(guī)模在500萬人左右，這樣的范圍需要一個中心城市來支撐、引領(lǐng)和帶動，因為如此的區(qū)域范圍和人口規(guī)模，才能支撐一個規(guī)模較大的城市。城市具有一定規(guī)模，才能聚集和發(fā)展產(chǎn)業(yè)，也才能吸引高素質(zhì)人才?！毙そ鸪烧f。

我國將城市劃分為五類七檔：超大城市、特大城市、Ⅰ型大城市、Ⅱ型大城市、中等城市、Ⅰ型小城市、Ⅱ型小城市。

實踐證明，一些城市人口超過500萬的城市和城市人口超過1000萬的超大城市對經(jīng)濟(jì)要素更具吸引力，因為人和企業(yè)都愿意去。因此，當(dāng)一個城市的人口發(fā)展到500萬、1000萬，就具有了虹吸效應(yīng)（指周邊的要素向大都市快速集聚，不需要政策扶持也會快速發(fā)展）。

但是，城市規(guī)模過大，會發(fā)生交通擁堵、生活成本上升、生態(tài)環(huán)境惡化等“大城市病”。對此，肖金成認(rèn)為，“城市規(guī)模越來越大并不是越來越好，恰恰是地級行政區(qū)需要有規(guī)模較大的城市來引領(lǐng)和帶動發(fā)展，因此，應(yīng)支持區(qū)域性中心城市集聚產(chǎn)業(yè)，吸納人口，擴(kuò)大規(guī)模，增強(qiáng)其對經(jīng)濟(jì)和人口的承載能力，并在空間規(guī)劃中有所體現(xiàn)?！?/p>

在肖金成看來，我國未來的兩大區(qū)域空間形態(tài)，一是城市群，二是城市群之外以區(qū)域性中心城市為引領(lǐng)的地級市。城市群由若干城市人口300萬以上的核心城市以及由其輻射帶動的都市圈所構(gòu)成，提高核心城市的輻射力和帶動力，推進(jìn)一體化水平，成為支撐我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要經(jīng)濟(jì)支柱；區(qū)域性中心城市，在包括新疆、西藏、青海等省區(qū)的少數(shù)民族自治州在內(nèi)的地級行政區(qū)，發(fā)展一批區(qū)域性中心城市，多數(shù)城市的人口可發(fā)展到100萬，發(fā)展成為II型大城市 ；一些人口稀疏的地區(qū)，其中心城市的人口50萬人左右，發(fā)展成為中等城市。通過中心城市的發(fā)展帶動周邊中小城市和農(nóng)村的發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

目前我國共有近300個地級市，一部分地級市已被現(xiàn)有的11個城市群所涵蓋，成為城市群的一部分，其中心城市也已蛻變?yōu)楣δ苄猿鞘?。但城市群之外尚有更多的地級市未被覆蓋。肖金成建議，將地級市的中心城區(qū)發(fā)展成為區(qū)域性中心城市，應(yīng)成為新時期促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的著力點。

肖金成認(rèn)為，中國未來區(qū)域發(fā)展的新格局應(yīng)該是200個區(qū)域性中心城市+15個城市群（大約覆蓋100個地級市）。