海綿規(guī)劃：綠色城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐新路徑

  海綿城市是在借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗并與我國發(fā)展實際相結(jié)合的一項重大創(chuàng)新工程，海綿城市規(guī)劃則是在我國推進(jìn)海綿城市建設(shè)事業(yè)發(fā)展過程中應(yīng)運而生的，其誕生之初就肩負(fù)著為城市生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)、城市安全（防洪排澇）提供系統(tǒng)規(guī)劃指導(dǎo)的任務(wù)。與海綿城市規(guī)劃技術(shù)體系息息相關(guān)的法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)方法等要素的探索，成為海綿城市規(guī)劃技術(shù)產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)，也為我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系向綠色和可持續(xù)規(guī)劃轉(zhuǎn)型提供了新的路徑。

  一、海綿城市規(guī)劃實踐的政策環(huán)境

  為推動和指導(dǎo)我國各地開展海綿城市建設(shè)工作，充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，國家出臺了一系列的相關(guān)政策文件。

  2013年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上明確指出，在提升城市排水系統(tǒng)時要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來，優(yōu)先考慮更多利用自然力量排水，建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市。與此同時，國家相繼出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)[2013]36號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》（國辦發(fā)[2013]23號）等多項政策，提出積極推行低影響開發(fā)建設(shè)模式。

  2015年10月11日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]75號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），強調(diào)規(guī)劃引領(lǐng)，要求科學(xué)編制規(guī)劃，將雨水年徑流總量控制率作為城市規(guī)劃的剛性控制指標(biāo)，建立區(qū)域雨水排放管理制度。嚴(yán)格實施規(guī)劃，將海綿城市建設(shè)要求作為城市規(guī)劃許可和項目建設(shè)的前置條件，在施工圖審查、施工許可、竣工驗收等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)。2016年2月21日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（中發(fā)[2016]6號），要求依法規(guī)劃、建設(shè)和管理城市，嚴(yán)格依法執(zhí)行規(guī)劃，堅持規(guī)劃先行與建管并重相結(jié)合，并從科學(xué)規(guī)劃層面明確提出“推進(jìn)海綿城市建設(shè)”、“恢復(fù)城市自然生態(tài)”。

  為了加強規(guī)劃的科學(xué)指導(dǎo)作用，在國家對試點城市進(jìn)行考核的要求和指標(biāo)中，都將海綿城市規(guī)劃作為了重要的考核內(nèi)容。2015年7月10日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳印發(fā)《海綿城市建設(shè)績效評價與考核辦法（試行）》（建辦城函[2015]635號），明確了海綿城市建設(shè)績效評價與考核指標(biāo)，其中在制度建設(shè)及執(zhí)行情況方面，明確提出將規(guī)劃建設(shè)管控制度以及藍(lán)線、綠線劃定與保護(hù)和技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等作為試點城市考核的重點內(nèi)容。2016年2月25日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、財政部聯(lián)合對第一批16個海綿城市試點工作年度落實績效進(jìn)行評價，其中將海綿城市建設(shè)專項規(guī)劃作為考核的四個重點內(nèi)容之一，要求從專項規(guī)劃對國辦發(fā)[2015]75號文件要求的響應(yīng)性、問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向以及專項規(guī)劃系統(tǒng)性、整體性、完整性、落地性進(jìn)行考核。

  二、海綿城市規(guī)劃進(jìn)展情況

  綜合我國海綿城市建設(shè)的總體進(jìn)程、海綿城市規(guī)劃體系的演進(jìn)及各地實踐，可將我國海綿城市規(guī)劃實踐分為以下三個階段：

  （一）早期相關(guān)規(guī)劃技術(shù)的探索應(yīng)用

  早在20世紀(jì)末我國就開始推行低影響開發(fā)技術(shù)的應(yīng)用，并強調(diào)其在未來城市可持續(xù)發(fā)展中的意義和重要性。在充分借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗、結(jié)合自身特點的基礎(chǔ)上，我國上海、嘉興、鎮(zhèn)江、深圳、杭州等地先后開展了相關(guān)研究和實踐，出現(xiàn)了一批規(guī)劃、設(shè)計和實施的典型案例，如深圳光明新區(qū)綠色新城等，有的項目實施運行至今已有10余年。同時，結(jié)合實踐，一些地方也出臺了一些政策法規(guī)，如《深圳市雨洪利用系統(tǒng)布局規(guī)劃》、《深圳市居住小區(qū)雨水綜合利用規(guī)劃指引》等。此外，結(jié)合國家水體污染控制與治理科技重大專項開展了城市道路與開放空間低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)、綠色建筑與小區(qū)低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)、中新生態(tài)城水系統(tǒng)構(gòu)建及水質(zhì)水量保障等專題研究。在國家頒布實施的《綠色建筑評估標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T50378-2006）中，對雨水收集和滲透利用提出量化指標(biāo)或要求，2007年4月頒布實施的《建筑與小區(qū)雨水利用工程技術(shù)規(guī)范》（GB50400-2006）中，要求各類建筑物和小區(qū)規(guī)劃中應(yīng)包括雨水利用的內(nèi)容。

  （二）海綿城市規(guī)劃編制起步階段

  為了規(guī)范各地海綿城市規(guī)劃建設(shè)工作，2014年10月22日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南--低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）》（建城函[2014]275號），明確了規(guī)劃控制目標(biāo)分解、落實及其構(gòu)建技術(shù)框架，并對城市總體規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃等各階段規(guī)劃都提出了相應(yīng)的建議與控制指標(biāo)。2014年底，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部決定開展中央財政支持海綿城市建設(shè)試點工作，并遴選了第一批16個城市作為海綿城市試點，試點城市都廣泛開展了海綿城市規(guī)劃研究工作，編制了試點區(qū)域范圍的海綿城市建設(shè)專項規(guī)劃（或控制性詳細(xì)規(guī)劃），萍鄉(xiāng)、遂寧等試點城市還編制了整個市域范圍的海綿城市建設(shè)總體規(guī)劃，以指導(dǎo)海綿試點城市建設(shè)，強化規(guī)劃管控。與此同時，從標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與海綿城市建設(shè)銜接的要求出發(fā)，全面開展了國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定修訂工作，并于2015年10月正式啟動了國家第一批相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范如《城市用地豎向規(guī)劃規(guī)范》（CJJ83-99）、《城市水系規(guī)劃規(guī)范》（GB50513-2009）等的修訂工作，以解決海綿城市建設(shè)在規(guī)劃、設(shè)計、施工、驗收等環(huán)節(jié)與現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不銜接等問題。

  總體來說，海綿試點城市都在有效防治城市內(nèi)澇、保障城市生態(tài)環(huán)境等方面進(jìn)行了積極探索實踐，對海綿城市的內(nèi)涵與系統(tǒng)的復(fù)雜關(guān)系有清晰的認(rèn)識，并在海綿城市規(guī)劃的方法、內(nèi)容以及實施等方面都進(jìn)行了大量探索性工作。

  （三）海綿城市規(guī)劃編制全面開展階段

  以2016年3月《關(guān)于印發(fā)海綿城市專項規(guī)劃編制暫行規(guī)定的通知》（建規(guī)[2016]50號，以下簡稱《海綿專項規(guī)劃暫行規(guī)定》）正式發(fā)布為標(biāo)志，海綿城市規(guī)劃工作進(jìn)入全面開展的新階段。文件對海綿專項規(guī)劃的編制程序、組織方式、技術(shù)內(nèi)容等都做了引導(dǎo)性規(guī)定，要求海綿專項規(guī)劃要注重落實管控要求并與相關(guān)規(guī)劃保持銜接；應(yīng)重視分析，科學(xué)合理推導(dǎo)結(jié)論，并合理選擇海綿設(shè)施和措施。在《海綿專項規(guī)劃暫行規(guī)定》出臺后，第一批海綿試點城市迅速開展規(guī)劃編制或修編工作。在第二批海綿試點城市申報過程中，按照申報要求，14個試點城市均編制了海綿城市建設(shè)專項規(guī)劃，同時也根據(jù)《海綿專項規(guī)劃編制暫行規(guī)定》要求修改完善海綿城市專項規(guī)劃，其中寧波、青島、深圳等城市還開展了試點區(qū)域的海綿城市設(shè)計或修建性詳細(xì)規(guī)劃編制。截至2016年年底，國家第一、第二兩批共30個海綿試點城市已基本完成海綿城市專項規(guī)劃的編制工作。同時，吉林、浙江、安徽、山東、湖南等十余個省，開展了省級海綿城市省級試點工作，共選出了80余個省級試點城市，多數(shù)省級試點城市都編制了海綿城市專項規(guī)劃。在國家和省級海綿城市試點的基礎(chǔ)上，全國其他城市也開始全面推進(jìn)海綿城市專項規(guī)劃編制工作，甚至部分縣和區(qū)，如四川、上海等的縣或區(qū)等也開始著手編制海綿城市規(guī)劃。

  目前，海綿城市專項規(guī)劃已經(jīng)作為城市規(guī)劃體系的重要內(nèi)容而得到廣泛認(rèn)可，海綿城市規(guī)劃也在實踐中不斷得到完善。大家普遍認(rèn)識到，推進(jìn)海綿城市建設(shè)一定要規(guī)劃先行，要將海綿城市建設(shè)理念和要求系統(tǒng)地融入到城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和各相關(guān)專項規(guī)劃中，這是將海綿城市建設(shè)常態(tài)化、規(guī)范化，避免“碎片化”和“簡單化”的關(guān)鍵一環(huán)。

  三、海綿城市規(guī)劃實踐的特點

  自海綿城市工作啟動以來，海綿城市建設(shè)受到國家前所未有的重視，海綿城市規(guī)劃工作也得到強力推進(jìn)，技術(shù)不斷進(jìn)步，呈現(xiàn)出以下特點：

  （一）生態(tài)優(yōu)先，因地制宜

  海綿城市是以生態(tài)為前提，各地編制的海綿城市規(guī)劃基本做到了以保護(hù)城市區(qū)域現(xiàn)有河道、湖泊等水生態(tài)資源與環(huán)境為目標(biāo)，來構(gòu)建整體生態(tài)空間格局，以實現(xiàn)“讓城市更加自然、更生態(tài)、更有特色”的目的。另外，海綿城市建設(shè)受城市所處地區(qū)的氣候、地質(zhì)、土壤等自然條件和經(jīng)濟技術(shù)條件影響很大，在實踐當(dāng)中，多數(shù)城市都能根據(jù)自身特點構(gòu)建相應(yīng)的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，因地制宜編制和實施海綿城市規(guī)劃。

  （二）重視規(guī)劃的系統(tǒng)性

  比較早期集中于微觀層面的低影響開發(fā)技術(shù)，海綿城市規(guī)劃則是將“山水林田湖”作為一個整體來謀劃，采用“源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理”的綜合方法，從水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全等方面提出系統(tǒng)的控制目標(biāo)與規(guī)劃措施，基于自然和現(xiàn)狀環(huán)境條件合理劃分匯水分區(qū)，再層層分解規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)。

  （三）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范先行

  在海綿城市建設(shè)工作啟動的同時，國家、省和試點城市就同步開始研究修訂或制定相關(guān)規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，對于海綿規(guī)劃編制和海綿項目的建設(shè)起到了一定的規(guī)范引導(dǎo)作用。

  （四）整體規(guī)劃與局部示范區(qū)的深度規(guī)劃相結(jié)合

  為保證規(guī)劃的系統(tǒng)性和有效性，各城市在開展海綿城市規(guī)劃時，一方面從整體區(qū)域著眼，從宏觀、整體把握海綿城市建設(shè)方向和布局，保證規(guī)劃系統(tǒng)性，確保海綿城市總體目標(biāo)的實現(xiàn)；另一方面，從局部示范區(qū)入手，開展了控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃和海綿建設(shè)項目的場地設(shè)計等深度規(guī)劃設(shè)計工作，保證了規(guī)劃項目的落地實施。

  （五）重視新技術(shù)在海綿城市規(guī)劃中的應(yīng)用

  各地在海綿規(guī)劃編制與實施過程中積極采用在線監(jiān)測評估技術(shù)、數(shù)學(xué)模型、遙感技術(shù)、建造技術(shù)等新技術(shù)，如利用模型技術(shù)科學(xué)分解和明確城市內(nèi)各個地塊海綿城市建設(shè)的主要控制指標(biāo)，優(yōu)化海綿城市建設(shè)方案；利用在線監(jiān)測系統(tǒng)多方位記錄海綿城市建設(shè)相關(guān)設(shè)施建設(shè)運行情況等等，提高了規(guī)劃的合理性和有效性。

  四、海綿城市規(guī)劃有關(guān)建議與展望

  自海綿城市建設(shè)工作開展以來，通過兩年多的實踐與創(chuàng)新，目前海綿城市規(guī)劃已得到全面推進(jìn)，技術(shù)迅速發(fā)展。但是作為一項全新的工作，在規(guī)劃編制和實施的實踐探索過程中也面臨一些問題與困難，如基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全，規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指標(biāo)有待進(jìn)一步實踐檢驗，與法定規(guī)劃之間的銜接需要加強，規(guī)劃實施績效評價等還處于摸索階段等。對此，提出以下幾方面的建議：

  （一）完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查與統(tǒng)計工作

  配合海綿城市規(guī)劃與建設(shè)需要，建立與完善海綿城市現(xiàn)狀調(diào)查與年度統(tǒng)計制度，建設(shè)包括氣象、地形圖、城市下墊面資料、城市排水分區(qū)、城市內(nèi)澇情況等內(nèi)容的城市生態(tài)本底數(shù)據(jù)庫。同時，加強與國家相關(guān)部門合作，實現(xiàn)相關(guān)信息共享共用。如與氣象部門對接，解決氣象資料問題及數(shù)據(jù)出口的問題；與國土部門銜接，掌握城市下墊面數(shù)據(jù)；與測繪部門對接，掌握完整準(zhǔn)確的地形資料等。

  （二）探索與現(xiàn)有法定規(guī)劃技術(shù)體系有機銜接與融合

  海綿城市建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，其建設(shè)離不開城市規(guī)劃技術(shù)與管理體系的支持。要實現(xiàn)海綿城市建設(shè)目標(biāo)就需要將海綿城市理念融入到城市規(guī)劃當(dāng)中，將海綿城市建設(shè)內(nèi)容納入到各層次的城市規(guī)劃以及市政、園林、道路交通等相關(guān)專業(yè)規(guī)劃中。如，在城市總體規(guī)劃修編時，將海綿城市規(guī)劃內(nèi)容同步編制和吸納；在城市近期建設(shè)規(guī)劃中納入海綿城市近期建設(shè)內(nèi)容等。

  （三）建立海綿城市規(guī)劃實施績效評估制度

  作為開展海綿城市建設(shè)的藍(lán)圖和公共政策，海綿城市規(guī)劃能否實施、實施效果好壞直接關(guān)系到海綿城市建設(shè)效果能否實現(xiàn)。建議定期對海綿城市規(guī)劃實施情況進(jìn)行評估，老城區(qū)以問題為導(dǎo)向，重點以小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解等方面評估目標(biāo)是否達(dá)到；新城區(qū)以目標(biāo)為導(dǎo)向，重點從水安全、水環(huán)境、水資源、水生態(tài)及水文化等方面評估項目實施是否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)等。

  （四）重視海綿城市相關(guān)基礎(chǔ)技術(shù)研究

  規(guī)劃技術(shù)的完善需要基于實踐之上的方法論和理論化的基礎(chǔ)研究，另外，也離不開微觀層面配套實施技術(shù)和產(chǎn)品的研發(fā)。一方面，為保證海綿城市建設(shè)規(guī)劃的科學(xué)性和規(guī)范化，應(yīng)持續(xù)開展海綿城市規(guī)劃基礎(chǔ)技術(shù)研究，在方法和理論方面提供技術(shù)支撐；另一方面，應(yīng)當(dāng)重視海綿城市建設(shè)相關(guān)產(chǎn)品的研發(fā)并形成產(chǎn)業(yè)，為海綿城市規(guī)劃能夠落地實施提供技術(shù)與產(chǎn)品支持。

  展望未來，隨著我國生態(tài)文明建設(shè)全面深化階段的來臨，我國海綿城市在進(jìn)一步完成示范歷史使命的同時，必將成為引領(lǐng)我國生態(tài)文明建設(shè)的重要舞臺。海綿城市規(guī)劃將在實踐過程中不斷優(yōu)化，為有中國特色的城鄉(xiāng)規(guī)劃改革創(chuàng)新作出積極貢獻(xiàn)。隨著各地海綿城市建設(shè)的全面推進(jìn)，海綿城市規(guī)劃工作將呈現(xiàn)以下幾個發(fā)展趨勢：一是海綿城市規(guī)劃的技術(shù)理念和方式方法日益融合到現(xiàn)有法定城市規(guī)劃技術(shù)體系當(dāng)中，成為城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)體系中的重要組成部分；二是隨著海綿技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范體系的逐步建立與完善，海綿城市規(guī)劃的規(guī)范性和科學(xué)性將得到顯著提升；三是隨著規(guī)劃實施保障體制機制逐步完善，規(guī)劃對海綿城市建設(shè)活動的指導(dǎo)作用將不斷得到加強；四是隨著海綿城市規(guī)劃績效評估制度的完善，以及海綿城市建設(shè)產(chǎn)品和服務(wù)日益豐富和成熟，海綿城市規(guī)劃的可操作性和有效性將得到大幅提升。