推進(jìn)排污許可制的八項(xiàng)創(chuàng)新

  隨著國務(wù)院印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，排污許可制度將成為固定源環(huán)境管理的核心制度。

  筆者認(rèn)為，在制度改革進(jìn)程中，應(yīng)該更多關(guān)注如何開展證后管理，而不僅僅是關(guān)注發(fā)證。當(dāng)前現(xiàn)行排污許可制度實(shí)施不暢，除上位法律的授權(quán)問題外，最重要的便是現(xiàn)行核發(fā)的排污許可證與排污單位的精細(xì)化管理需求不銜接。因此，應(yīng)落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，推動(dòng)排污許可制度實(shí)施的精細(xì)化管理思路創(chuàng)新。

  1 當(dāng)前污染源環(huán)境管理存在諸多弊端

  一是管理部門定位不清、角色不明，對(duì)固定源的排放行為大包大攬、全管全控。環(huán)保部門被迫承擔(dān)了企業(yè)不按照法律法規(guī)要求排污、治污的責(zé)任。原本應(yīng)當(dāng)僅作為“裁判員”，卻被迫加入“運(yùn)動(dòng)員”序列陪跑。其具體表現(xiàn)在，環(huán)保部門不斷提高監(jiān)管要求，增加固定源環(huán)境管理范圍，對(duì)固定源的監(jiān)測(cè)頻次不斷加密，監(jiān)測(cè)設(shè)施不斷升級(jí)，監(jiān)測(cè)污染物不斷擴(kuò)展。然而，公眾卻依然質(zhì)疑環(huán)境質(zhì)量的改善效果。對(duì)排污行為的掌握固然是精細(xì)化管理的基礎(chǔ)，但全國僅20多萬環(huán)保系統(tǒng)人員，對(duì)現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)口徑內(nèi)的固定源進(jìn)行監(jiān)測(cè)與現(xiàn)場(chǎng)檢查已經(jīng)占用了大量人力、物力、財(cái)力，如果將全國近150萬家固定源24小時(shí)全部監(jiān)管起來更是難上加難。更為困難的是，環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)問題之后難以通過處罰對(duì)企業(yè)產(chǎn)生真正威懾效果。雖然環(huán)保法等上位法律近年來修訂后增強(qiáng)了處罰要求和力度，但對(duì)企業(yè)進(jìn)行處罰、提起訴訟等法律規(guī)定還不夠具體、完善，在部分案例中存在可操作性不足的問題，在一定階段內(nèi)尚不能覆蓋全部固定源。

  二是排放量數(shù)出多門、數(shù)據(jù)不統(tǒng)一。根據(jù)管理需求不同，環(huán)保部門可從環(huán)境影響評(píng)價(jià)、總量減排、排污許可證等多套數(shù)據(jù)中獲取許可排放量數(shù)據(jù)；又因“三同時(shí)”驗(yàn)收、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污收費(fèi)等多種目的而收集了多套實(shí)際排放量數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)多為企業(yè)填報(bào)，數(shù)據(jù)上報(bào)目的不一，導(dǎo)致口徑、測(cè)算方法不同，從而引起數(shù)值差異，給落實(shí)排污許可制度、推行全面達(dá)標(biāo)排放等系列政策帶來困難。

  三是對(duì)非重點(diǎn)污染源和非主要污染源監(jiān)管不夠，處罰難以執(zhí)行。近年來，固定源環(huán)境管理的重點(diǎn)一直在重點(diǎn)污染源。這些重點(diǎn)污染源占主要污染物85%的排放量，雖然對(duì)這些重點(diǎn)污染源企業(yè)實(shí)施了嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)要求，管住了大部分的污染排放，但同時(shí)對(duì)85%范疇以外的企業(yè)卻管理松懈。部分地區(qū)存在對(duì)某些“未批先建”、“批而不驗(yàn)”、“批建不符”甚至無任何合法手續(xù)的企業(yè)視而不見、未納入管理的現(xiàn)象。一些手續(xù)不合法的小微型企業(yè)肆無忌憚地排放污染物，環(huán)保部門卻很難直接將其取締，處罰難以嚴(yán)格執(zhí)行，提起訴訟成本高昂。此外，即便是針對(duì)重點(diǎn)污染源，雖然作為約束性指標(biāo)的四項(xiàng)主要污染物的管理日趨嚴(yán)格、規(guī)范，但對(duì)重金屬及其他有毒有害污染物卻依然停留在起步階段，尤其部分有毒有害污染物的種類不明確、排放數(shù)據(jù)無統(tǒng)計(jì)、基層監(jiān)測(cè)能力跟不上，未能出臺(tái)有效管理措施，更難以監(jiān)管與考核。

  2 創(chuàng)新思路提高污染源精細(xì)化管理水平

  創(chuàng)新一：明確各責(zé)任相關(guān)方職責(zé)，將管理責(zé)任分解落實(shí)到各方面。固定源環(huán)境管理并非一家之力，從責(zé)任相關(guān)方來看，應(yīng)由管理部門、企業(yè)、公眾共同參與。其中管理部門的職責(zé)非環(huán)保部門獨(dú)力承擔(dān)，工信、發(fā)改部門應(yīng)當(dāng)明確區(qū)域的環(huán)境準(zhǔn)入制度，制定明確的產(chǎn)業(yè)政策負(fù)面清單；住建部門應(yīng)當(dāng)對(duì)污水處理廠、供熱鍋爐等公共基礎(chǔ)設(shè)施的環(huán)境管理負(fù)責(zé)；農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)的環(huán)境管理負(fù)責(zé)。企業(yè)必須承擔(dān)自行舉證、自行申報(bào)的義務(wù)，從被動(dòng)管理轉(zhuǎn)為主動(dòng)自我監(jiān)管，并向社會(huì)公開排放信息。公眾則有義務(wù)對(duì)環(huán)境質(zhì)量開展監(jiān)督，對(duì)固定源的排放行為進(jìn)行監(jiān)督與舉報(bào)，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)結(jié)果進(jìn)行反饋。

  創(chuàng)新二：形成一證式管理，一個(gè)窗口對(duì)外的辦事大廳模式。一證式管理的思路是企業(yè)自開始排污起就應(yīng)當(dāng)在排污許可證的管理之下，持證排污、按證排污，通過一本證照實(shí)現(xiàn)對(duì)固定污染源的全過程管理和多污染物協(xié)同控制。在響應(yīng)國家簡政放權(quán)要求的背景下，負(fù)責(zé)發(fā)證的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)理順內(nèi)部管理職能，調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，將有關(guān)行政許可和排污許可證管理的職能統(tǒng)一歸口到一個(gè)處（科）室，實(shí)現(xiàn)一個(gè)窗口對(duì)外，一站式服務(wù)，牽頭“一證式”改革和排污許可證核發(fā)管理工作。浙江省臺(tái)州市提供了“一站式”的辦事大廳服務(wù)。廣東省排污許可證證照申請(qǐng)、審核、發(fā)放、管理均通過互聯(lián)網(wǎng)辦事大廳進(jìn)行，進(jìn)一步簡化了程序。通過這種方式，排污企業(yè)申請(qǐng)?jiān)S可證只需要在大廳提交申請(qǐng)、遞交材料、獲取審批，減少了企業(yè)往返環(huán)保局、遞交各種材料的負(fù)擔(dān)。

  創(chuàng)新三：構(gòu)建排污許可證信用評(píng)分體系。信用評(píng)分體系是一種對(duì)企業(yè)有效的約束手段，在環(huán)保部門的管理中也應(yīng)用較多，例如“紅牌”、“黃牌”企業(yè)等。將信用評(píng)分與排污許可證管理結(jié)合，能夠更好地發(fā)揮排污許可證對(duì)固定源的約束作用。浙江省長興市借鑒交通部門的駕照積分制度，設(shè)計(jì)了排污許可證年度積分制，制定了排污單位的違法違規(guī)排污行為扣分標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)保部門按照標(biāo)準(zhǔn)每年度對(duì)企業(yè)進(jìn)行積分管理，一旦企業(yè)因?yàn)榄h(huán)境違規(guī)而導(dǎo)致積分扣完，則對(duì)企業(yè)處以扣押許可證、停產(chǎn)整頓等懲罰。從駕照積分制度的實(shí)施情況來看，排污許可證年度積分制很有可能成為約束企業(yè)排放行為的有效手段。

  創(chuàng)新四：鼓勵(lì)第三方技術(shù)市場(chǎng)充分參與固定源監(jiān)督管理。排污許可制度改革促進(jìn)企業(yè)承諾守法、自證合規(guī)，將推動(dòng)第三方技術(shù)市場(chǎng)的繁榮。企業(yè)的污染防治設(shè)施運(yùn)營、年度執(zhí)行報(bào)告編制、自行監(jiān)測(cè)計(jì)劃實(shí)施等，均可委托有專業(yè)技能的第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助完成，提高專業(yè)性與效率。從美國的石化行業(yè)等產(chǎn)品復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的排污許可證管理情況來看，大量涉及行業(yè)污染排放的專業(yè)內(nèi)容由聘請(qǐng)的行業(yè)相關(guān)技術(shù)人員開展管理與技術(shù)支持工作，專業(yè)性的服務(wù)能提高精細(xì)化管理的品質(zhì)，這也是將環(huán)保部門管理人員從全防全管的桎梏中解套的重要思路。

  創(chuàng)新五：構(gòu)建基于排污許可證臺(tái)賬的環(huán)境審計(jì)模式。借鑒會(huì)計(jì)臺(tái)賬管理與審計(jì)制度，可以在有條件的行業(yè)內(nèi)試行基于排污許可證臺(tái)賬的環(huán)境審計(jì)模式。針對(duì)企業(yè)提交的年度執(zhí)行報(bào)告與臺(tái)賬資料，借助第三方開展審計(jì)工作。以環(huán)境審計(jì)的模式進(jìn)行排污許可證的管理，有助于加強(qiáng)許可證的規(guī)范化管理，提高環(huán)保部門對(duì)企業(yè)年度執(zhí)行報(bào)告的審查能力，推動(dòng)固定源管理的市場(chǎng)化、專業(yè)化。

  創(chuàng)新六：在有條件的區(qū)域內(nèi)實(shí)行全面電子化的平臺(tái)管理，推廣刷卡排污等自動(dòng)化手段。浙江省是最早開展刷卡排污試點(diǎn)的省份之一，江蘇、河南、河北等省近年來也在固定源排放量管理方面投入了較大的人力物力，開發(fā)電子化的排污許可證管理平臺(tái)乃至企業(yè)IC卡排污系統(tǒng)。這類平臺(tái)并非簡單的排污許可證申報(bào)審核平臺(tái)，而是集成了自動(dòng)監(jiān)測(cè)、刷卡排污、總量管理、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、移動(dòng)執(zhí)法、視頻監(jiān)控為一體的“天眼”式管理系統(tǒng)。實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，電子化的管理手段能夠極大地提高環(huán)境管理效率，增強(qiáng)環(huán)境管理的準(zhǔn)確性，提高精細(xì)化管理水平。

  創(chuàng)新七：建立精細(xì)化的排污權(quán)管理體系，維持排污指標(biāo)的區(qū)域平衡，推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改善。精細(xì)化的排污權(quán)管理體系，應(yīng)當(dāng)以單個(gè)企業(yè)的許可排放量為基礎(chǔ)，以排污權(quán)為載體，精確計(jì)量、核算、統(tǒng)計(jì)企業(yè)在具體時(shí)間段擁有的排污權(quán)以及可供參與交易的排污權(quán)。以排污許可證作為載體，將目前多頭緒的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)統(tǒng)一為企業(yè)的許可排放量與實(shí)際排放量兩套數(shù)據(jù)，界定富余排污權(quán)，開展排污權(quán)有償使用與交易。新建企業(yè)需要從市場(chǎng)上獲取排污權(quán)，或者要求現(xiàn)有企業(yè)通過削減污染騰挪出排污權(quán)。環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的地方，可以設(shè)置交易比例實(shí)現(xiàn)排污權(quán)的減量替代，進(jìn)而推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量的改善。這將是對(duì)新建企業(yè)進(jìn)行管控的有效措施。

  創(chuàng)新八：探索構(gòu)建企業(yè)環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度?？山梃b交通強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，在有條件的區(qū)域探索構(gòu)建企業(yè)環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。對(duì)企業(yè)進(jìn)行分級(jí)評(píng)估，要求存在高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)參加環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，將保險(xiǎn)公司納入固定源管理體系中來，分擔(dān)環(huán)保部門風(fēng)險(xiǎn)管理的壓力。由保險(xiǎn)公司參與企業(yè)履行持證排污原則的審查，可發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在的風(fēng)險(xiǎn)源，提高排污許可證管理中對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的針對(duì)性，幫助企業(yè)更好地防范風(fēng)險(xiǎn)，提高精細(xì)化管理水平。

  作者：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院 葉維麗 吳悅穎