PPP項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)關(guān)鍵文件淺析

  在財(cái)政部2014年底發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）中明確要求PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案，并規(guī)定實(shí)施方案應(yīng)至少包括項(xiàng)目概況、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式選擇等內(nèi)容，《指南》還對(duì)每部分內(nèi)容的組成進(jìn)行了介紹。

  從實(shí)施方案的組成內(nèi)容可以看出，其涵蓋了一個(gè)PPP項(xiàng)目的所有關(guān)鍵邊界條件，實(shí)施方案一旦確定，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作基礎(chǔ)和思路便確定了，后續(xù)項(xiàng)目采購將嚴(yán)格遵照實(shí)施方案確定的原則開展，同時(shí)后續(xù)項(xiàng)目的執(zhí)行、監(jiān)管和移交等工作原則也一并明確了。

  財(cái)政部和發(fā)改委發(fā)布的關(guān)于推廣和規(guī)范PPP模式的系列政策文件中明確要求建立PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的聯(lián)審機(jī)制，實(shí)施方案應(yīng)獲得當(dāng)?shù)卣呐鷱?fù)，是政府所有相關(guān)部門集體意見的體現(xiàn)。

  作為PPP項(xiàng)目一個(gè)關(guān)鍵的文件，實(shí)施方案在編制時(shí)應(yīng)注意什么呢？筆者認(rèn)為至少應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則：

  滿足PPP政策文件的要求。比如方案結(jié)構(gòu)和內(nèi)容至少應(yīng)滿足《指南》的要求。

  立足項(xiàng)目實(shí)際，切合項(xiàng)目需求?？茖W(xué)設(shè)計(jì)實(shí)施方案的各項(xiàng)內(nèi)容，比如風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、采購方式選擇等。

  增加財(cái)務(wù)分析預(yù)測(cè)。除上述必須內(nèi)容外，在實(shí)施方案中還需進(jìn)行財(cái)務(wù)分析，因?yàn)楹芏囗?xiàng)目邊界條件的設(shè)置是以財(cái)務(wù)分析預(yù)測(cè)的結(jié)果為基礎(chǔ)來最終確定的。

  每個(gè)PPP項(xiàng)目還可結(jié)合項(xiàng)目自身實(shí)際情況補(bǔ)充完善一些內(nèi)容，比如地下管廊項(xiàng)目需明確管廊收費(fèi)機(jī)制和相關(guān)保障措施等。

  在實(shí)施方案編制過程中應(yīng)充分借鑒類似項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，汲取精華；同時(shí)避免可能導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的一些邊界條件設(shè)置。

  除了實(shí)施方案外，PPP項(xiàng)目的另一個(gè)關(guān)鍵文件是《PPP項(xiàng)目合同》。如果說實(shí)施方案是PPP項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段最關(guān)鍵的文件，那么《PPP項(xiàng)目合同》則是貫穿整個(gè)PPP項(xiàng)目合作期的關(guān)鍵文件。

  PPP模式是在政府和社會(huì)資本之間建立一種長期合作關(guān)系，而合作的基礎(chǔ)便是政府部門與社會(huì)資本之間簽署的《PPP項(xiàng)目合同》。政府部門與社會(huì)資本簽署《PPP項(xiàng)目合同》后，在整個(gè)PPP項(xiàng)目合作期內(nèi)，雙方便將根據(jù)《PPP項(xiàng)目合同》履行義務(wù)和行使權(quán)利，實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

  那么《PPP項(xiàng)目合同》應(yīng)如何編制呢？筆者認(rèn)為至少應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則：

  符合經(jīng)審批的實(shí)施方案?！禤PP項(xiàng)目合同》的編制必須立足于地方政府批復(fù)的實(shí)施方案，反映實(shí)施方案中確定的相關(guān)內(nèi)容。實(shí)施方案中會(huì)對(duì)“合同體系”進(jìn)行簡(jiǎn)單介紹，而《PPP項(xiàng)目合同》是其中的核心文件，其核心條款會(huì)在實(shí)施方案中展開介紹。

  符合相關(guān)部委文件要求?！禤PP項(xiàng)目合同》的編制還應(yīng)符合財(cái)政部和發(fā)改委發(fā)布的一系列關(guān)于PPP模式合同管理的政策指導(dǎo)文件的要求。比如財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（含附件：PPP項(xiàng)目合同指南（試行））和發(fā)改委發(fā)布的《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（含附件：《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》）。

  正式簽約版應(yīng)包含響應(yīng)文件及談判備忘錄的內(nèi)容。政府和社會(huì)資本簽署的《PPP項(xiàng)目合同》形成的基礎(chǔ)是招標(biāo)／磋商文件中發(fā)布的《PPP項(xiàng)目合同》，此外還應(yīng)包括中選社會(huì)資本遞交的響應(yīng)文件，以及各方簽署的確認(rèn)談判備忘錄的內(nèi)容。如果中選社會(huì)資本未對(duì)招標(biāo)／磋商文件提出偏差調(diào)整意見，那么最終簽署版的內(nèi)容應(yīng)與招標(biāo)／磋商文件中發(fā)布的《PPP項(xiàng)目合同》一致。

  結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際設(shè)置并創(chuàng)新?！禤PP項(xiàng)目合同》應(yīng)結(jié)合具體項(xiàng)目的特點(diǎn)科學(xué)設(shè)置，不能千篇一律，更不能簡(jiǎn)單拷貝其他項(xiàng)目文件。除需考慮不同付費(fèi)機(jī)制和不同行業(yè)的特殊需求外，在海綿城市、地下管廊、園區(qū)開發(fā)等區(qū)域打捆類項(xiàng)目中，建議將《PPP項(xiàng)目合同》區(qū)分為“PPP主合同”和針對(duì)不同具體項(xiàng)目的“附屬服務(wù)合同”，同時(shí)在主合同和附屬合同上進(jìn)行內(nèi)容的合理分配。如，主合同可以主要明確合作內(nèi)容、合作期限、爭(zhēng)議解決等共性條款，而附屬服務(wù)內(nèi)容則針對(duì)具體項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營、價(jià)費(fèi)、績(jī)效等內(nèi)容進(jìn)行約定，同時(shí)主合同中還應(yīng)設(shè)置不同具體項(xiàng)目的交叉違約關(guān)聯(lián)機(jī)制。

  按實(shí)施方案的原則細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)分配?！禤PP項(xiàng)目合同》要在政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行具體的風(fēng)險(xiǎn)分配，需基于實(shí)施方案明確的風(fēng)險(xiǎn)分配框架來編制，將實(shí)施方案中未能明確的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化安排。

  綜上所述，對(duì)于實(shí)施方案和《PPP項(xiàng)目合同》這兩個(gè)PPP項(xiàng)目中最關(guān)鍵的文件，需要各方充分重視、認(rèn)真對(duì)待、科學(xué)編制，方可為PPP項(xiàng)目的規(guī)范和良好運(yùn)作保駕護(hù)航。