推進(jìn)排污許可制的八項(xiàng)創(chuàng)新

  隨著國務(wù)院印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，排污許可制度將成為固定源環(huán)境管理的核心制度。

  筆者認(rèn)為，在制度改革進(jìn)程中，應(yīng)該更多關(guān)注如何開展證后管理，而不僅僅是關(guān)注發(fā)證。當(dāng)前現(xiàn)行排污許可制度實(shí)施不暢，除上位法律的授權(quán)問題外，最重要的便是現(xiàn)行核發(fā)的排污許可證與排污單位的精細(xì)化管理需求不銜接。因此，應(yīng)落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，推動排污許可制度實(shí)施的精細(xì)化管理思路創(chuàng)新。

  當(dāng)前污染源環(huán)境管理存在諸多弊端

  一是管理部門定位不清、角色不明，對固定源的排放行為大包大攬、全管全控。環(huán)保部門被迫承擔(dān)了企業(yè)不按照法律法規(guī)要求排污、治污的責(zé)任。原本應(yīng)當(dāng)僅作為“裁判員”，卻被迫加入“運(yùn)動員”序列陪跑。其具體表現(xiàn)在，環(huán)保部門不斷提高監(jiān)管要求，增加固定源環(huán)境管理范圍，對固定源的監(jiān)測頻次不斷加密，監(jiān)測設(shè)施不斷升級，監(jiān)測污染物不斷擴(kuò)展。然而，公眾卻依然質(zhì)疑環(huán)境質(zhì)量的改善效果。對排污行為的掌握固然是精細(xì)化管理的基礎(chǔ)，但全國僅20多萬環(huán)保系統(tǒng)人員，對現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)口徑內(nèi)的固定源進(jìn)行監(jiān)測與現(xiàn)場檢查已經(jīng)占用了大量人力、物力、財(cái)力，如果將全國近150萬家固定源24小時全部監(jiān)管起來更是難上加難。更為困難的是，環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)問題之后難以通過處罰對企業(yè)產(chǎn)生真正威懾效果。雖然環(huán)保法等上位法律近年來修訂后增強(qiáng)了處罰要求和力度，但對企業(yè)進(jìn)行處罰、提起訴訟等法律規(guī)定還不夠具體、完善，在部分案例中存在可操作性不足的問題，在一定階段內(nèi)尚不能覆蓋全部固定源。

  二是排放量數(shù)出多門、數(shù)據(jù)不統(tǒng)一。根據(jù)管理需求不同，環(huán)保部門可從環(huán)境影響評價(jià)、總量減排、排污許可證等多套數(shù)據(jù)中獲取許可排放量數(shù)據(jù)；又因“三同時”驗(yàn)收、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污收費(fèi)等多種目的而收集了多套實(shí)際排放量數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)多為企業(yè)填報(bào)，數(shù)據(jù)上報(bào)目的不一，導(dǎo)致口徑、測算方法不同，從而引起數(shù)值差異，給落實(shí)排污許可制度、推行全面達(dá)標(biāo)排放等系列政策帶來困難。

  三是對非重點(diǎn)污染源和非主要污染源監(jiān)管不夠，處罰難以執(zhí)行。近年來，固定源環(huán)境管理的重點(diǎn)一直在重點(diǎn)污染源。這些重點(diǎn)污染源占主要污染物85%的排放量，雖然對這些重點(diǎn)污染源企業(yè)實(shí)施了嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)要求，管住了大部分的污染排放，但同時對85%范疇以外的企業(yè)卻管理松懈。部分地區(qū)存在對某些“未批先建”、“批而不驗(yàn)”、“批建不符”甚至無任何合法手續(xù)的企業(yè)視而不見、未納入管理的現(xiàn)象。一些手續(xù)不合法的小微型企業(yè)肆無忌憚地排放污染物，環(huán)保部門卻很難直接將其取締，處罰難以嚴(yán)格執(zhí)行，提起訴訟成本高昂。此外，即便是針對重點(diǎn)污染源，雖然作為約束性指標(biāo)的四項(xiàng)主要污染物的管理日趨嚴(yán)格、規(guī)范，但對重金屬及其他有毒有害污染物卻依然停留在起步階段，尤其部分有毒有害污染物的種類不明確、排放數(shù)據(jù)無統(tǒng)計(jì)、基層監(jiān)測能力跟不上，未能出臺有效管理措施，更難以監(jiān)管與考核。

  創(chuàng)新思路提高污染源精細(xì)化管理水平

  創(chuàng)新一：明確各責(zé)任相關(guān)方職責(zé)，將管理責(zé)任分解落實(shí)到各方面。固定源環(huán)境管理并非一家之力，從責(zé)任相關(guān)方來看，應(yīng)由管理部門、企業(yè)、公眾共同參與。其中管理部門的職責(zé)非環(huán)保部門獨(dú)力承擔(dān)，工信、發(fā)改部門應(yīng)當(dāng)明確區(qū)域的環(huán)境準(zhǔn)入制度，制定明確的產(chǎn)業(yè)政策負(fù)面清單；住建部門應(yīng)當(dāng)對污水處理廠、供熱鍋爐等公共基礎(chǔ)設(shè)施的環(huán)境管理負(fù)責(zé)；農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)對規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場的環(huán)境管理負(fù)責(zé)。企業(yè)必須承擔(dān)自行舉證、自行申報(bào)的義務(wù)，從被動管理轉(zhuǎn)為主動自我監(jiān)管，并向社會公開排放信息。公眾則有義務(wù)對環(huán)境質(zhì)量開展監(jiān)督，對固定源的排放行為進(jìn)行監(jiān)督與舉報(bào)，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)對舉報(bào)結(jié)果進(jìn)行反饋。

  創(chuàng)新二：形成一證式管理，一個窗口對外的辦事大廳模式。一證式管理的思路是企業(yè)自開始排污起就應(yīng)當(dāng)在排污許可證的管理之下，持證排污、按證排污，通過一本證照實(shí)現(xiàn)對固定污染源的全過程管理和多污染物協(xié)同控制。在響應(yīng)國家簡政放權(quán)要求的背景下，負(fù)責(zé)發(fā)證的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)理順內(nèi)部管理職能，調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，將有關(guān)行政許可和排污許可證管理的職能統(tǒng)一歸口到一個處（科）室，實(shí)現(xiàn)一個窗口對外，一站式服務(wù)，牽頭“一證式”改革和排污許可證核發(fā)管理工作。浙江省臺州市提供了“一站式”的辦事大廳服務(wù)。廣東省排污許可證證照申請、審核、發(fā)放、管理均通過互聯(lián)網(wǎng)辦事大廳進(jìn)行，進(jìn)一步簡化了程序。通過這種方式，排污企業(yè)申請?jiān)S可證只需要在大廳提交申請、遞交材料、獲取審批，減少了企業(yè)往返環(huán)保局、遞交各種材料的負(fù)擔(dān)。

  創(chuàng)新三：構(gòu)建排污許可證信用評分體系。信用評分體系是一種對企業(yè)有效的約束手段，在環(huán)保部門的管理中也應(yīng)用較多，例如“紅牌”、“黃牌”企業(yè)等。將信用評分與排污許可證管理結(jié)合，能夠更好地發(fā)揮排污許可證對固定源的約束作用。浙江省長興市借鑒交通部門的駕照積分制度，設(shè)計(jì)了排污許可證年度積分制，制定了排污單位的違法違規(guī)排污行為扣分標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)保部門按照標(biāo)準(zhǔn)每年度對企業(yè)進(jìn)行積分管理，一旦企業(yè)因?yàn)榄h(huán)境違規(guī)而導(dǎo)致積分扣完，則對企業(yè)處以扣押許可證、停產(chǎn)整頓等懲罰。從駕照積分制度的實(shí)施情況來看，排污許可證年度積分制很有可能成為約束企業(yè)排放行為的有效手段。

  創(chuàng)新四：鼓勵第三方技術(shù)市場充分參與固定源監(jiān)督管理。排污許可制度改革促進(jìn)企業(yè)承諾守法、自證合規(guī)，將推動第三方技術(shù)市場的繁榮。企業(yè)的污染防治設(shè)施運(yùn)營、年度執(zhí)行報(bào)告編制、自行監(jiān)測計(jì)劃實(shí)施等，均可委托有專業(yè)技能的第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助完成，提高專業(yè)性與效率。從美國的石化行業(yè)等產(chǎn)品復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的排污許可證管理情況來看，大量涉及行業(yè)污染排放的專業(yè)內(nèi)容由聘請的行業(yè)相關(guān)技術(shù)人員開展管理與技術(shù)支持工作，專業(yè)性的服務(wù)能提高精細(xì)化管理的品質(zhì)，這也是將環(huán)保部門管理人員從全防全管的桎梏中解套的重要思路。

  創(chuàng)新五：構(gòu)建基于排污許可證臺賬的環(huán)境審計(jì)模式。借鑒會計(jì)臺賬管理與審計(jì)制度，可以在有條件的行業(yè)內(nèi)試行基于排污許可證臺賬的環(huán)境審計(jì)模式。針對企業(yè)提交的年度執(zhí)行報(bào)告與臺賬資料，借助第三方開展審計(jì)工作。以環(huán)境審計(jì)的模式進(jìn)行排污許可證的管理，有助于加強(qiáng)許可證的規(guī)范化管理，提高環(huán)保部門對企業(yè)年度執(zhí)行報(bào)告的審查能力，推動固定源管理的市場化、專業(yè)化。

  創(chuàng)新六：在有條件的區(qū)域內(nèi)實(shí)行全面電子化的平臺管理，推廣刷卡排污等自動化手段。浙江省是最早開展刷卡排污試點(diǎn)的省份之一，江蘇、河南、河北等省近年來也在固定源排放量管理方面投入了較大的人力物力，開發(fā)電子化的排污許可證管理平臺乃至企業(yè)IC卡排污系統(tǒng)。這類平臺并非簡單的排污許可證申報(bào)審核平臺，而是集成了自動監(jiān)測、刷卡排污、總量管理、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、移動執(zhí)法、視頻監(jiān)控為一體的“天眼”式管理系統(tǒng)。實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，電子化的管理手段能夠極大地提高環(huán)境管理效率，增強(qiáng)環(huán)境管理的準(zhǔn)確性，提高精細(xì)化管理水平。

  創(chuàng)新七：建立精細(xì)化的排污權(quán)管理體系，維持排污指標(biāo)的區(qū)域平衡，推動環(huán)境質(zhì)量改善。精細(xì)化的排污權(quán)管理體系，應(yīng)當(dāng)以單個企業(yè)的許可排放量為基礎(chǔ)，以排污權(quán)為載體，精確計(jì)量、核算、統(tǒng)計(jì)企業(yè)在具體時間段擁有的排污權(quán)以及可供參與交易的排污權(quán)。以排污許可證作為載體，將目前多頭緒的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)統(tǒng)一為企業(yè)的許可排放量與實(shí)際排放量兩套數(shù)據(jù)，界定富余排污權(quán)，開展排污權(quán)有償使用與交易。新建企業(yè)需要從市場上獲取排污權(quán)，或者要求現(xiàn)有企業(yè)通過削減污染騰挪出排污權(quán)。環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的地方，可以設(shè)置交易比例實(shí)現(xiàn)排污權(quán)的減量替代，進(jìn)而推動環(huán)境質(zhì)量的改善。這將是對新建企業(yè)進(jìn)行管控的有效措施。

  創(chuàng)新八：探索構(gòu)建企業(yè)環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度?？山梃b交通強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，在有條件的區(qū)域探索構(gòu)建企業(yè)環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。對企業(yè)進(jìn)行分級評估，要求存在高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)參加環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，將保險(xiǎn)公司納入固定源管理體系中來，分擔(dān)環(huán)保部門風(fēng)險(xiǎn)管理的壓力。由保險(xiǎn)公司參與企業(yè)履行持證排污原則的審查，可發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在的風(fēng)險(xiǎn)源，提高排污許可證管理中對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的針對性，幫助企業(yè)更好地防范風(fēng)險(xiǎn)，提高精細(xì)化管理水平。

  相關(guān)鏈接

  排污許可制要求落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任

  《環(huán)境保護(hù)法》中按日計(jì)罰規(guī)定的出臺，使環(huán)保部門獲得了處罰企業(yè)最有利的手段。在此前提下，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變固定源環(huán)境管理思路，從環(huán)保部門大包大攬的誤區(qū)中走出來，強(qiáng)調(diào)落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，由企業(yè)主動實(shí)行環(huán)境管理并上報(bào)監(jiān)管部門，推動實(shí)施固定源精細(xì)化管理。排污許可證正是固定源實(shí)施精細(xì)化管理的基礎(chǔ)，是企業(yè)的守法文書。

  在排污許可制度體系中，企業(yè)的環(huán)境主體責(zé)任主要體現(xiàn)在承諾守法、自主申報(bào)、自行舉證、按證排污。建立企業(yè)承諾守法制，即以默認(rèn)企業(yè)遵紀(jì)守法為管理前提，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)有違法違規(guī)行為，則通過從重處罰予以威懾。在此框架下，企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任主要采取自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報(bào)告、信息公開四大手段。

  一是自行監(jiān)測。監(jiān)督性監(jiān)測對企業(yè)排污行為的覆蓋力有限，從承諾守法的角度，應(yīng)當(dāng)要求企業(yè)按照國家有關(guān)自行監(jiān)測的規(guī)范和排污許可證的要求，編制自行監(jiān)測計(jì)劃，確定監(jiān)測點(diǎn)位，明確監(jiān)測指標(biāo)、頻次以及采樣監(jiān)測方法、質(zhì)量控制要求等，自行或委托第三方定期開展監(jiān)測工作。政府在排污許可證管理過程中可采信自行監(jiān)測數(shù)據(jù)，企業(yè)與第三方共同對監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，一旦發(fā)現(xiàn)偽造數(shù)據(jù)的情況，即可按照《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》等國家法律、法規(guī)規(guī)定從嚴(yán)處罰，甚至追究刑事責(zé)任。

  二是臺賬記錄。企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立完備的環(huán)境管理臺賬制度。在國外，環(huán)境管理臺賬是企業(yè)自證達(dá)標(biāo)、追溯超標(biāo)或故障起始時間點(diǎn)的重要證據(jù)，因此國外的企業(yè)從明晰責(zé)任、自行舉證的角度便會提出很高的規(guī)范化要求。國內(nèi)已經(jīng)實(shí)施多年的污染減排工作對臺賬也有具體的規(guī)定，諸如火電、造紙等重點(diǎn)行業(yè)已有相對規(guī)范的臺賬報(bào)表檔案記錄。例如，按日記錄污水處理設(shè)施進(jìn)出水量、水質(zhì)、污泥產(chǎn)生量與處置情況、用電量、藥劑消耗量、環(huán)保設(shè)備運(yùn)行及維修記錄，按月記錄產(chǎn)品產(chǎn)量、原料用量、工業(yè)產(chǎn)值等。這些規(guī)定應(yīng)當(dāng)在排污許可證中予以固定。企業(yè)應(yīng)當(dāng)配備專人專職進(jìn)行臺賬記錄、整理和維護(hù)，并保存臺賬以備檢查。

  三是執(zhí)行報(bào)告。報(bào)告是企業(yè)向環(huán)保部門履行告知義務(wù)的主要形式，分為異常報(bào)告與年度執(zhí)行報(bào)告。企業(yè)有責(zé)任向環(huán)保部門報(bào)告異常、突發(fā)或變更情況，包括故障報(bào)告、超標(biāo)報(bào)告、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對報(bào)告、變更報(bào)告、停產(chǎn)整治報(bào)告等。企業(yè)有責(zé)任按年度自行或委托第三方編制許可證執(zhí)行報(bào)告，說明企業(yè)履行排污許可證要求的情況，并向環(huán)境保護(hù)主管部門提交書面報(bào)告。對于重點(diǎn)監(jiān)控的企業(yè)，提交執(zhí)行報(bào)告的周期應(yīng)當(dāng)縮短。

  四是信息公開。信息公開應(yīng)當(dāng)是企業(yè)的基本義務(wù)，在多部法律文件中都有規(guī)定，但目前履行情況并不理想。筆者認(rèn)為原因主要包括：缺乏信息公開管理的具體實(shí)施規(guī)范與要求，企業(yè)未明確應(yīng)當(dāng)公開哪些信息；由于信息不對稱及環(huán)保宣教不足，公眾未明確需要公開哪些信息；由于監(jiān)管不到位，環(huán)保部門未明確如何公開信息以及平臺渠道。在排污許可證核發(fā)管理的頂層設(shè)計(jì)過程中，需要明確持證單位應(yīng)以怎樣的頻率通過哪些渠道公開哪些信息，使公眾掌握排污許可證申請、審核、發(fā)放、實(shí)施等過程的關(guān)鍵資料。