PPP項(xiàng)目采購是否必須強(qiáng)制資格預(yù)審？

  PPP項(xiàng)目采購按照財(cái)政部的相關(guān)規(guī)定，需要全部強(qiáng)制性實(shí)施資格預(yù)審，但是在實(shí)際操作中，有些PPP項(xiàng)目并未實(shí)施資格預(yù)審。因此，有必要從資格預(yù)審的上位法依據(jù)、設(shè)置資格預(yù)審的立法意圖、資格預(yù)審的利弊、PPP項(xiàng)目的特殊性、PPP項(xiàng)目的采購方式等予以分析、反思。通過分析研究，筆者認(rèn)為，應(yīng)還權(quán)于招標(biāo)人（采購人），由招標(biāo)人（采購人）自行決定是否實(shí)施資格預(yù)審為妥。

  矛盾：實(shí)際操作與有關(guān)規(guī)定不一致

  2014年12月31日，為了貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號(hào)），推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，規(guī)范PPP項(xiàng)目政府采購行為，財(cái)政部根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》和有關(guān)法律法規(guī)，制定并印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》（財(cái)庫〔2014〕215號(hào)），該辦法第五條規(guī)定：“PPP項(xiàng)目采購應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)。”這表明，按照財(cái)政部的規(guī)定，PPP項(xiàng)目采購必須實(shí)行資格預(yù)審，資格預(yù)審為“規(guī)定動(dòng)作”，必不可少，且強(qiáng)制使用。

  但是，在PPP項(xiàng)目采購的具體實(shí)施過程之中，又有一些項(xiàng)目并未嚴(yán)格實(shí)施資格預(yù)審，而是采用資格后審或者模糊用語的“資格審查”。比如，2015年11月2日貴州省交通運(yùn)輸廳委托的代理機(jī)構(gòu)四川國泰工程管理咨詢有限公司在貴州省公共資源交易中心網(wǎng)站上發(fā)布的《貴州省銅仁至懷化高速公路（銅仁段）PPP項(xiàng)目社會(huì)資本招標(biāo)公告》中就明文規(guī)定：“現(xiàn)對(duì)本項(xiàng)目的社會(huì)資本進(jìn)行公開招標(biāo)，實(shí)行資格后審?！庇秩纾?015年9月10日貴州宏財(cái)投資集團(tuán)有限責(zé)任公司委托的代理機(jī)構(gòu)貴州萬和工程招標(biāo)代理造價(jià)咨詢有限責(zé)任公司在貴州省公共資源交易中心網(wǎng)站上發(fā)布的《盤縣2015年城關(guān)鎮(zhèn)片區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目PPP投資合作人競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告》第3.5條就明文規(guī)定“本項(xiàng)目磋商采用資格審查方式”。

  一邊是《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》強(qiáng)制要求實(shí)施資格預(yù)審，另一邊是實(shí)際工作中要么資格預(yù)審、要么資格后審，甚至是既不寫明是資格預(yù)審還是資格后審，而籠統(tǒng)規(guī)定為資格審查。對(duì)于國家政策規(guī)定與實(shí)際操作之間的不一致，需要予以反思，究竟是國家政策規(guī)定的不合理，還是實(shí)際操作的不合法、不合規(guī)？

  反思：強(qiáng)制實(shí)施資格預(yù)審的合法性反思

  首先，政策法規(guī)制定須維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第四條的規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?！睘榱司S護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，立法時(shí)必須遵循下位法根據(jù)上位法予以制定的原則。如國務(wù)院制定行政法規(guī)，必須根據(jù)憲法和法律制定；省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)，一是要根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，二是要在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定；國務(wù)院各部、委員會(huì)、中國人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)制定規(guī)章，要根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定。

  《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》由財(cái)政部制定，其制定時(shí)也須“維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一”，也須根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及財(cái)政部的規(guī)章等予以制定。那么，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》強(qiáng)制要求實(shí)施資格預(yù)審，是否有上位法的依據(jù)呢？

  其次，對(duì)PPP項(xiàng)目強(qiáng)制實(shí)施資格預(yù)審的上位法審思。

  自2000年1月1日起施行的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第十八條第一款的規(guī)定：“招標(biāo)人可以根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目本身的要求，在招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請(qǐng)書中，要求潛在投標(biāo)人提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績(jī)情況，并對(duì)潛在投標(biāo)人進(jìn)行資格審查；國家對(duì)投標(biāo)人的資格條件有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！笨梢钥闯?，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》并未規(guī)定“資格預(yù)審”或“資格后審”，只規(guī)定了“資格審查”，也就談不上強(qiáng)制要求實(shí)施資格預(yù)審。

  自2003年1月1日起施行的《中華人民共和國政府采購法》也與《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)此的規(guī)定基本一致，即也并未規(guī)定“資格預(yù)審”或“資格后審”，只規(guī)定了“資格審查”，當(dāng)然也就談不上強(qiáng)制要求實(shí)施資格預(yù)審。《中華人民共和國政府采購法》第二十三條的規(guī)定：“采購人可以要求參加政府采購的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績(jī)情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件和采購項(xiàng)目對(duì)供應(yīng)商的特定要求，對(duì)供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查?！?

  自2012年2月1日起施行的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第十五條第二款規(guī)定：“招標(biāo)人采用資格預(yù)審辦法對(duì)潛在投標(biāo)人進(jìn)行資格審查的，應(yīng)當(dāng)發(fā)布資格預(yù)審公告、編制資格預(yù)審文件?！笨梢?，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》明確規(guī)定了“資格預(yù)審”，但并沒有規(guī)定招標(biāo)人必須強(qiáng)制實(shí)施資格預(yù)審，而是將是否實(shí)施資格預(yù)審的權(quán)力和權(quán)利賦予給了招標(biāo)人，由招標(biāo)人自行決定。換言之，是否采取資格預(yù)審是《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》賦予招標(biāo)人的權(quán)利，而不是《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》要求招標(biāo)人（采購人）的義務(wù)。

  自2015年3月1日起施行的《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》也與《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》對(duì)此的規(guī)定基本一致，即雖然明確規(guī)定了“資格預(yù)審”，但并沒有規(guī)定采購人必須強(qiáng)制實(shí)施資格預(yù)審，而是將是否實(shí)施資格預(yù)審的權(quán)力和權(quán)利賦予給了采購人，由采購人自行決定。其第二十一條第一款規(guī)定：“采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行資格預(yù)審的，資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。已進(jìn)行資格預(yù)審的，評(píng)審階段可以不再對(duì)供應(yīng)商資格進(jìn)行審查。資格預(yù)審合格的供應(yīng)商在評(píng)審階段資格發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)通知采購人和采購代理機(jī)構(gòu)。”

  自2014年2月1日起施行的《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）并無“資格預(yù)審”一詞。

  自 2014年2月1日起施行的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)）明確規(guī)定了“資格預(yù)審”，但也只是要求政府采購貨物和服務(wù)采用邀請(qǐng)招標(biāo)的方式時(shí)，才必須強(qiáng)制實(shí)施資格預(yù)審，對(duì)于公開招標(biāo)采購貨物和服務(wù)，則并無強(qiáng)制實(shí)施資格預(yù)審的要求。其第十五條規(guī)定：“采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式采購的，招標(biāo)采購單位應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的政府采購信息媒體發(fā)布資格預(yù)審公告，公布投標(biāo)人資格條件，資格預(yù)審公告的期限不得少于七個(gè)工作日?！?

  最后，PPP項(xiàng)目強(qiáng)制實(shí)施資格預(yù)審尚無充分的上位法依據(jù)。

  前述法律、行政法規(guī)、規(guī)章，均屬于《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》的上位法，但只有《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》規(guī)定邀請(qǐng)招標(biāo)采購貨物和服務(wù)時(shí)，才必須實(shí)施資格預(yù)審。而PPP項(xiàng)目與貨物或服務(wù)采購項(xiàng)目之間并不能劃等號(hào)，PPP項(xiàng)目的采購方式與邀請(qǐng)招標(biāo)之間，也不能劃等號(hào)，PPP項(xiàng)目的采購方式，有公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購等眾多方式。

  雖然早于《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》（2014年12月31日發(fā)布）發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)，2014年11月29日發(fā)布）第十三條明確規(guī)定：“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)，并將資格預(yù)審的評(píng)審報(bào)告提交財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）備案?！钡?，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》和《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》均由財(cái)政部制定，且均屬于政策性文件，效力層級(jí)相同，不能作為制定的依據(jù)。

  因此，從對(duì)上位法的依據(jù)進(jìn)行分析可知，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》強(qiáng)制要求所有PPP項(xiàng)目均實(shí)施資格預(yù)審，并未有充分的上位法依據(jù)作為支撐，與上位法之間的規(guī)定出現(xiàn)了不一致。

  利弊：實(shí)施資格預(yù)審的利弊分析

  首先，研究一下實(shí)施資格預(yù)審的立法意圖。從前文所述可知，《中華人民共和國政府采購法》與《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》均未明文規(guī)定“資格預(yù)審”，一直到10余年后實(shí)施的《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》和《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，才明文提出“資格預(yù)審”，但也均未強(qiáng)制要求必須實(shí)施“資格預(yù)審”。

  對(duì)于為何實(shí)施“資格預(yù)審”，有關(guān)部門做出以下解釋：

  其一，在國家發(fā)展和改革委員會(huì)法規(guī)司、國務(wù)院法制辦公室財(cái)金司、監(jiān)察部執(zhí)法監(jiān)察司聯(lián)合編著的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例釋義》一書第40頁中釋義為：“資格預(yù)審的目的是為了篩選出滿足招標(biāo)項(xiàng)目所需資格、能力和有參與招標(biāo)項(xiàng)目投標(biāo)意愿的潛在投標(biāo)人，最大限度地調(diào)動(dòng)投標(biāo)人挖掘潛能，提高競(jìng)爭(zhēng)效果。對(duì)潛在投標(biāo)人數(shù)量過多或者大型復(fù)雜等單一特征明顯的項(xiàng)目，以及投標(biāo)文件編制成本高的項(xiàng)目，資格預(yù)審還可以有效降低招投標(biāo)的社會(huì)成本，提高評(píng)標(biāo)效率?！绷硗?，對(duì)于《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》對(duì)于資格預(yù)審的眾多條文規(guī)定，它們還特別說明兩點(diǎn)：一是《條例》（即《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》）未對(duì)資格預(yù)審和資格后審作傾向性規(guī)定。雖然《條例》關(guān)于資格預(yù)審的規(guī)定遠(yuǎn)多于資格后審，并不意味著《條例》更重視或者鼓勵(lì)資格預(yù)審?！稐l例》對(duì)資格預(yù)審規(guī)定的內(nèi)容之所以多于資格后審，主要原因是資格預(yù)審需要經(jīng)過公告發(fā)布、預(yù)審文件編制發(fā)售、澄清說明、預(yù)審文件編制提交、資格審查等一系列流程，而根據(jù)《條例》第20條規(guī)定，資格后審屬于評(píng)標(biāo)工作的一部分，適用現(xiàn)行有關(guān)評(píng)標(biāo)的規(guī)定即可。二是采用何種資格審查方式由招標(biāo)人根據(jù)實(shí)際自主確定。在什么情況下采用資格預(yù)審？世界銀行的相關(guān)規(guī)定可供參考。世界銀行《貨物、工程和非咨詢服務(wù)采購指南》第2.9款規(guī)定：通常對(duì)于大型或復(fù)雜的工程，或在準(zhǔn)備詳細(xì)的投標(biāo)文件成本很高不利于競(jìng)爭(zhēng)的情況下，諸如專為用戶設(shè)計(jì)的設(shè)備、工業(yè)成套設(shè)備、專業(yè)化服務(wù)以及交鑰匙合同、設(shè)計(jì)和施工合同或管理承包等，對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行資格預(yù)審是必要的。國際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)（FIDIC）在《FIDIC招標(biāo)程序》中也將資格預(yù)審列為其推薦的招投標(biāo)程序的一個(gè)主要環(huán)節(jié)。但不是強(qiáng)制要求的環(huán)節(jié)。

  其二，在財(cái)政部國庫司、財(cái)政部條法司、財(cái)政部政府采購管理辦公室、國務(wù)院法制辦公室財(cái)金司聯(lián)合編著的《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例釋義》一書第80頁釋義為：“采購人可以要求參加政府采購活動(dòng)的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績(jī)情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件和采購項(xiàng)目對(duì)供應(yīng)商的特定要求，對(duì)供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查。需要說明的是，實(shí)踐中很多人認(rèn)為資格預(yù)審只適用于邀請(qǐng)招標(biāo)，這是一種誤解。資格預(yù)審是采購程序中一個(gè)獨(dú)立的環(huán)節(jié)。除單一來源采購?fù)?，其他采購方式均可適用，具體由采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)酌情決定?！?

  因此，對(duì)于《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》強(qiáng)制要求所有PPP項(xiàng)目均實(shí)施資格預(yù)審，與國家對(duì)“資格預(yù)審”的立法意圖也并不完全一致，在PPP項(xiàng)目采購中，如果采用單一來源的方式采購社會(huì)資本方，是不需要實(shí)施資格預(yù)審的，因?yàn)閮H此一家。

  其次，實(shí)施資格預(yù)審的有利之處。資格預(yù)審，從某種意義上說，它把招標(biāo)程序分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段是選擇“合格的潛在投標(biāo)人”，第二個(gè)階段是選擇“最優(yōu)的投標(biāo)要約”。資格預(yù)審的利，主要體現(xiàn)在以下方面：

  一是能夠確保招投標(biāo)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)效率。當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)是在具有同比競(jìng)爭(zhēng)力的投標(biāo)人之間進(jìn)行時(shí)，才能最大限度地調(diào)動(dòng)相互競(jìng)爭(zhēng)的投標(biāo)人的潛能。投標(biāo)人實(shí)力和水平差距過大，將大大降低競(jìng)爭(zhēng)的效率，資格預(yù)審?fù)ㄟ^對(duì)申請(qǐng)人的資質(zhì)、業(yè)績(jī)、技術(shù)水平、財(cái)務(wù)狀況、人員狀況等的評(píng)審，能夠發(fā)揮“過濾”的作用，確保投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性。

  二是可以有效降低招投標(biāo)的社會(huì)成本。過多的投標(biāo)人參與投標(biāo)， 累計(jì)的投標(biāo)投入太大，而中標(biāo)人只能有一個(gè)，未中標(biāo)人的投標(biāo)成本不可避免地會(huì)轉(zhuǎn)嫁到他們今后投標(biāo)并中標(biāo)的工程中，必然會(huì)增大社會(huì)成本和其他投資人的負(fù)擔(dān)。

  三是可以減少評(píng)標(biāo)工作量。提高評(píng)標(biāo)效率，從而提高招投標(biāo)工作的效率，確保招投標(biāo)目的的順利實(shí)現(xiàn)。這些作用在按照擇優(yōu)選擇原則、通過資格預(yù)審活動(dòng)限制投標(biāo)人數(shù)量時(shí)更為明顯。

  四是資格預(yù)審能夠避免履約能力不佳的企業(yè)中標(biāo)，降低履約風(fēng)險(xiǎn)。資格預(yù)審過程減少了大量潛在的承包商，將潛在承包商范圍縮小至那些已證明有能力執(zhí)行特定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的承包商。經(jīng)過資格預(yù)審，能夠?qū)①Y信、業(yè)績(jī)達(dá)不到招標(biāo)人要求的潛在投標(biāo)人排斥在投標(biāo)人之外，能夠在一定程度上預(yù)防合同簽訂后履約風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

  最后，來談?wù)剬?shí)施資格預(yù)審的弊端。

  雖然資格預(yù)審有如上有利之處，但資格預(yù)審也有其弊端：

  一是采用資格預(yù)審容易形成投標(biāo)人之間的串標(biāo)。如果不實(shí)施資格預(yù)審而是實(shí)施資格后審，在投標(biāo)截止日之前，即開標(biāo)前，投標(biāo)人的信息是保密的，相互之間是不知道的。但是一旦實(shí)施資格預(yù)審，不管是否通過資格預(yù)審，投標(biāo)人之間均會(huì)相互知曉是否具有投標(biāo)資格，并是否將參與下一步的投標(biāo)工作，使相互之間有了了解和知曉，對(duì)于其串標(biāo)，提供了可能。而且，正因?yàn)橥稑?biāo)人數(shù)量經(jīng)過資格預(yù)審篩選后減少，使投標(biāo)人之間的競(jìng)爭(zhēng)性，從另一個(gè)角度來說，也減少了。

  二是采用資格預(yù)審，延長了招標(biāo)采購的時(shí)間，降低了招標(biāo)采購的核心價(jià)值。通常認(rèn)為，招標(biāo)投標(biāo)制度的設(shè)置，最核心的價(jià)值是解決價(jià)格問題。從資格預(yù)審公告的發(fā)布、資格預(yù)審文件的編制到資格評(píng)審等整個(gè)資格預(yù)審程序的完成，無疑會(huì)延長招標(biāo)投標(biāo)的時(shí)間。以建設(shè)施工為例，許多項(xiàng)目因其工程性質(zhì)的特殊性，工期要求緊張，在竣工時(shí)間已定情形下只能壓縮施工工期，這就增加了中標(biāo)人追趕工期的成本。于是，投標(biāo)人會(huì)在投標(biāo)報(bào)價(jià)中增加追趕工期的成本，無形中會(huì)抬高最后的中標(biāo)價(jià)，降低了招標(biāo)投標(biāo)制度的核心價(jià)值。

  三是采用資格預(yù)審，法律法規(guī)規(guī)定對(duì)資格審查專家或資格審查主體的約束性較少。對(duì)于資格審查委員會(huì)，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》也僅對(duì)“國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目”的資格審查委員會(huì)有相應(yīng)的組建要求，對(duì)于非“國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目”則沒有要求。其第十八條規(guī)定：“資格預(yù)審應(yīng)當(dāng)按照資格預(yù)審文件載明的標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行。國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目,招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)組建資格審查委員會(huì)審查資格預(yù)審申請(qǐng)文件。資格審查委員會(huì)及其成員應(yīng)當(dāng)遵守招標(biāo)投標(biāo)法和本條例有關(guān)評(píng)標(biāo)委員會(huì)及其成員的規(guī)定?！庇纱藢?dǎo)致的一個(gè)結(jié)果，就是有些項(xiàng)目的資格預(yù)審審查的隨意性較大，容易侵害其他方的合法權(quán)益。

  正因?yàn)橘Y格預(yù)審的弊端，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》、《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》均沒有強(qiáng)制要求所有招標(biāo)采購項(xiàng)目必須實(shí)施資格預(yù)審，而是將資格預(yù)審的選擇權(quán)，賦予給了招標(biāo)人（采購人），以真正落實(shí)“項(xiàng)目法人責(zé)任制”的要求。貴州省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳2013年7月23日印發(fā)的《貴州省房屋建筑和市政工程招標(biāo)項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件（標(biāo)準(zhǔn)文本）試行規(guī)定》第四條明文規(guī)定：“施工招標(biāo)項(xiàng)目的工期不超過12個(gè)月（含）、技術(shù)相對(duì)簡(jiǎn)單、工程造價(jià)在800萬元（含）以內(nèi)的小型工程，資格審查采用后審方式，招標(biāo)文件適用《簡(jiǎn)明標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》，合同采用總價(jià)合同形式。施工工期超過12個(gè)月、工程造價(jià)在800萬元以上的項(xiàng)目，全部使用國有資金投資的，資格預(yù)審采用合格制；部分使用國有資金投資的，資格預(yù)審采用有限數(shù)量制或合格制。其招標(biāo)文件適用《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》，合同采用單價(jià)合同形式。采用有限數(shù)量制的，項(xiàng)目投資估算價(jià)在1000萬元以上時(shí)，預(yù)審合格人數(shù)下限設(shè)為9家；1000萬元（含）以下時(shí)，預(yù)審合格人數(shù)下限設(shè)為7家。當(dāng)投標(biāo)報(bào)名人數(shù)或遞交資格預(yù)審申請(qǐng)文件人數(shù)少于或等于設(shè)定數(shù)量的，不再進(jìn)行資格預(yù)審，資格預(yù)審改為資格后審?！?

  建議：針對(duì)不同的項(xiàng)目及采購方式確定是否資格預(yù)審

  PPP項(xiàng)目相互之間具有重大的區(qū)別。2014年5月18日，國家發(fā)展和改革委員會(huì)推出了首批80個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)營運(yùn)的示范項(xiàng)目，涵蓋了鐵路、公路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施，新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，重大水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源工程，油氣管網(wǎng)及儲(chǔ)氣設(shè)施，現(xiàn)代煤化工和石化產(chǎn)業(yè)基地等方面，每一個(gè)項(xiàng)目之間，均有著重大區(qū)別。

  2014年11月30日，財(cái)政部發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕112號(hào)）中的30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，涵蓋了新能源汽車、供暖、地下綜合管廊、污水處理、供水、軌道交通、垃圾處理、醫(yī)療、環(huán)境綜合治理、交通、體育等領(lǐng)域，范圍之廣，區(qū)別之大，不能不具體問題具體分析，具體情況具體對(duì)待。

  而且，《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）明確指出：“PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式?！备黝怭PP項(xiàng)目之間，性質(zhì)不同，領(lǐng)域不同，強(qiáng)制要求一刀切均實(shí)施資格預(yù)審，可能有悖其具體特點(diǎn)，值得探討。

  同時(shí)，PPP項(xiàng)目采購方式眾多，需要區(qū)別對(duì)待。根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》第十一條的規(guī)定：“采購方式選擇。項(xiàng)目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購方式。公開招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項(xiàng)目。”因此，PPP項(xiàng)目采購方式目前至少有公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購5種采購方式。

  在這5種采購方式之中，除了《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》明確規(guī)定以邀請(qǐng)招標(biāo)的方式采購貨物和服務(wù)需要實(shí)施資格預(yù)審?fù)?，其?種方式，對(duì)資格審查均無強(qiáng)制性要求。在財(cái)政部國庫司、財(cái)政部條法司、財(cái)政部政府采購管理辦公室、國務(wù)院法制辦公室財(cái)金司聯(lián)合編著的《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例釋義》一書中寫明，單一來源采購項(xiàng)目，是不需要資格預(yù)審的。因此，至少公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判，是否必須強(qiáng)制實(shí)施資格預(yù)審，法有授權(quán)，授給了招標(biāo)人（采購人）自行根據(jù)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)決定。

  雖然《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》明文規(guī)定所有的PPP項(xiàng)目采購必須實(shí)施資格預(yù)審，但是在現(xiàn)實(shí)面前，有些PPP項(xiàng)目并未嚴(yán)格按照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》的規(guī)定實(shí)施資格預(yù)審。從前文的分析不難看出，不管是從上位法的規(guī)定來看，還是從相關(guān)的立法意圖以及實(shí)施資格預(yù)審的利弊，甚至PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性、重大差異性、采購方式眾多性來看，都應(yīng)當(dāng)具體事宜具體分析，具體情況具體對(duì)待，將PPP項(xiàng)目采購是否實(shí)施資格預(yù)審，交給招標(biāo)人（采購人）來綜合考量決定，以便真正落實(shí)“項(xiàng)目法人責(zé)任制”。