通過稅收手段推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改善

  12月20日，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議分組審議環(huán)境保護(hù)稅法（草案）二次審議稿（以下簡稱草案二次審議稿），常委會組成人員和部分人大代表對草案二次審議稿提出了修改意見和建議。

  征收范圍夠不夠？

  環(huán)境保護(hù)稅征收范圍偏窄

  羅亮權(quán)委員認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)稅的構(gòu)成要素仍然存在不足，環(huán)境保護(hù)稅的征收范圍偏窄，草案二次審議稿中規(guī)定環(huán)境保護(hù)稅征收范圍是大氣污染物、水污染物、固體廢物、建筑施工噪聲和工業(yè)噪聲以及其他污染物。

  羅亮權(quán)指出，首先，環(huán)境保護(hù)稅僅對排放的污染物征稅，沒有包括機(jī)動(dòng)車輛稅和污染產(chǎn)品稅。其次，詳細(xì)列舉污染排放物的稅目就可能產(chǎn)生遺漏，例如，沒有將放射性污染、農(nóng)藥污染、森林草原污染歸入其中。再有，從長期來看，還應(yīng)將污染產(chǎn)品劃入環(huán)境保護(hù)稅的征收范圍，例如，塑料薄膜、一次性用品、含磷洗衣粉、鋰電池等，這些污染性產(chǎn)品在使用過程中都會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不可忽視的污染。羅亮權(quán)建議適當(dāng)拓寬環(huán)境保護(hù)稅的征收范圍。

  有必要通過征稅倒逼船舶使用清潔燃油

  嚴(yán)以新委員說，目前，中國近18萬艘的船舶廢氣污染是一直被忽視的污染源，其嚴(yán)重程度不亞于陸地上的火電廠和機(jī)動(dòng)車。根據(jù)國際環(huán)保組織自然資源保護(hù)協(xié)會的《船舶港口空氣污染防治白皮書》，一艘使用含硫量3.5%燃料油的中大型集裝箱船，以70%最大功率負(fù)荷行駛，一天排放的PM2.5相當(dāng)于50萬輛使用國四油品的貨車。世界十大最繁忙的港口有6個(gè)位于中國。國際海事組織已在全球批準(zhǔn)了4個(gè)排放控制區(qū)，行駛至該水域的船舶需要換成更清潔的油，2015年起要求含硫量不能超過0.1%，4個(gè)排放控制區(qū)均在歐美，中國并未設(shè)立。因此，使用低硫油的船舶到達(dá)中國水域之后也依然燃燒高硫油，如同燃燒劣質(zhì)煤、沒有尾氣處理的“移動(dòng)火電廠”。我國有必要通過征收環(huán)保稅的方式，倒逼進(jìn)出我國水域的船舶使用清潔燃油。

  只對規(guī)?；B(yǎng)殖征稅不妥

  竇樹華委員建議，將第十二條免征環(huán)境保護(hù)稅的第一款規(guī)定中的“不包括規(guī)?；B(yǎng)殖”的內(nèi)容去掉。竇樹華指出，規(guī)?；B(yǎng)殖是我們農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖業(yè)的一個(gè)方向，對其征稅與我們現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)；二是標(biāo)準(zhǔn)不合理；三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染是多方面的，只對規(guī)?；B(yǎng)殖征稅，社會效果不一定好。

  呂祖善委員認(rèn)為，草案二次審議稿第十二條第一款的規(guī)定，免征不包括規(guī)模化養(yǎng)殖，說法欠妥。建議修改為“規(guī)?；B(yǎng)殖經(jīng)過集中處理，不超過國家和地方規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)免稅”，這樣既鼓勵(lì)規(guī)?；B(yǎng)殖，又對規(guī)?；B(yǎng)殖污染物處置提出要求。

  怎么征收？怎么用？

  環(huán)境保護(hù)稅收入歸屬不清

  陳竺副委員長建議增加“環(huán)境保護(hù)稅收入專項(xiàng)用于環(huán)境保護(hù)”條款。陳竺認(rèn)為，按照通常的稅收理論理解，環(huán)境保護(hù)稅將納入一般財(cái)政預(yù)算，整體上進(jìn)行統(tǒng)籌使用。但在我國環(huán)保資金仍然十分緊缺的情況下，如果費(fèi)改稅后，收入納入一般財(cái)政預(yù)算，各地一般財(cái)政預(yù)算是否還能保證這部分環(huán)保資金投入，可能是個(gè)問題。

  羅亮權(quán)委員說，草案二次審議稿對環(huán)境保護(hù)稅的歸屬以及使用情況并未作出規(guī)定，開征以后的環(huán)境保護(hù)稅到底屬于中央稅、地方稅還是中央地方共享稅，沒有在草案二次審議稿中得以體現(xiàn)。另外，環(huán)境保護(hù)稅的專款專用的性質(zhì)也沒有在草案二次審議稿中明確，收入歸屬不清可能造成征收過程中中央政府和地方政府之間利益沖突和相互博弈，使用方向不明，則可能會導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)稅開征受阻，誤導(dǎo)民眾以為政府是為了籌集財(cái)政收入而開征的新稅種，建議進(jìn)一步明確環(huán)境保護(hù)稅的收入歸屬以及使用情況。

  羅清泉委員說，草案二次審議稿中應(yīng)該明確其使用方向，即此項(xiàng)收入應(yīng)用于環(huán)境保護(hù)和污染防治。

  呂薇委員提出，關(guān)于稅的征收和使用，本法主要講的是征收，沒有講稅應(yīng)該怎么用，建議應(yīng)該予以明確。

  稅額設(shè)置偏低，不能反映污染物治理成本

  周天鴻委員說，草案二次審議稿第四條規(guī)定了省級政府可以統(tǒng)籌考慮本地區(qū)環(huán)境承載能力、污染排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，在《稅目稅額表》規(guī)定的范圍內(nèi)提出具體適用的稅額。第九條也規(guī)定可以根據(jù)本地區(qū)污染物減排的特殊需要，有權(quán)提出增加同一排放口征收環(huán)境保護(hù)稅的應(yīng)稅污染物項(xiàng)目數(shù)，這就給了地方政府足夠的授權(quán)，但是從稅收公平視角來看，由于各地區(qū)情況不同，稅額上浮和應(yīng)稅污染項(xiàng)目的規(guī)定，將來還有很大差異。一方面會導(dǎo)致污染企業(yè)向稅率低的地區(qū)流動(dòng)，另一方面也就不利于稅收橫向的公平。周天鴻建議，適當(dāng)提高稅額，加大企業(yè)環(huán)保費(fèi)用的支出，可以淘汰落后產(chǎn)能，倒逼企業(yè)運(yùn)行治污設(shè)備，減少地區(qū)之間的差異，也能促進(jìn)當(dāng)?shù)卣淖兤洚a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

  車光鐵委員建議，進(jìn)一步完善稅率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制建設(shè)。草案二次審議稿第六條主要對環(huán)保稅稅目、稅額及地方稅率上浮授權(quán)工作作出明確規(guī)定。從法律制定情況看，此次稅費(fèi)改革基本堅(jiān)持了“稅負(fù)平移”的原則，將原來排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)作為稅率下限，雖然沒有增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，但從目前和未來情況看，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)同生態(tài)環(huán)境污染代價(jià)相比已明顯失衡，難以滿足企業(yè)減排激勵(lì)需要，對此，建議進(jìn)一步建立和完善稅率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，分階段、分情況、分區(qū)域逐步提高稅率下限，充分發(fā)揮環(huán)保稅調(diào)節(jié)作用，切實(shí)保障生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理穩(wěn)步推進(jìn)。

  稅收優(yōu)惠幅度應(yīng)與低于排放標(biāo)準(zhǔn)幅度相一致

  蔡昉委員認(rèn)為，草案二次審議稿第十三條指出，納稅人排放的濃度如果低于國家和地方規(guī)定的污染標(biāo)準(zhǔn)30%，就給打25%的折，繳75%的稅。企業(yè)減少排放或者低于國家和地方的標(biāo)準(zhǔn)是要付出成本的，如果幾種不同的排放標(biāo)準(zhǔn)對應(yīng)的是一個(gè)不變的激勵(lì)，在正常的情況下，企業(yè)一定會選擇僅低于排放標(biāo)準(zhǔn)30%，不會選擇低于排放標(biāo)準(zhǔn)40%，也不會選擇低于49%，除非他能達(dá)到50%。所以，建議低于國家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)多少就相應(yīng)得到多大的稅收優(yōu)惠，考慮的是法律規(guī)定的引導(dǎo)效果。

  環(huán)保、稅務(wù)如何協(xié)調(diào)？

  環(huán)保稅應(yīng)與排污許可制度改革相銜接

  全國人大代表吳青說，對草案二次審議稿第十五條、第十八條的相關(guān)內(nèi)容作出相應(yīng)的修改調(diào)整，應(yīng)充分考慮以下內(nèi)容的一致性。

  一是環(huán)境保護(hù)主管部門與稅務(wù)部門關(guān)于涉稅信息平臺的建設(shè)時(shí)間、建設(shè)內(nèi)容，應(yīng)該與2020年完成并有效運(yùn)轉(zhuǎn)的排污許可證管理信息平臺保持一致，即同步。

  二是環(huán)境保護(hù)部門交送稅務(wù)機(jī)關(guān)的相關(guān)信息，稅務(wù)機(jī)關(guān)交送環(huán)境保護(hù)主管部門的涉稅信息，應(yīng)當(dāng)與排污許可證管理信息平臺上發(fā)布的行政執(zhí)法監(jiān)管信息保持一致。另外，既然是來自同一管理信息平臺的信息，環(huán)保主管部門與稅務(wù)機(jī)關(guān)之間是否還需要互相交送相關(guān)信息，也需要進(jìn)一步研究斟酌。

  三是納稅人自行申報(bào)環(huán)保稅的內(nèi)容，申報(bào)的時(shí)間應(yīng)該與其在排污許可證管理信息平臺上公開的信息、公開的時(shí)間保持一致。

  進(jìn)一步強(qiáng)化基層征收管理協(xié)助機(jī)制建設(shè)

  車光鐵委員建議，進(jìn)一步強(qiáng)化基層征收管理協(xié)助機(jī)制建設(shè)。車光鐵指出，草案二次審議稿第十四條主要對環(huán)保和稅務(wù)部門以及縣級以上人民政府分工協(xié)作工作機(jī)制建設(shè)作出明確規(guī)定。從目前基層組織架構(gòu)情況看，稅務(wù)部門多年前已實(shí)行省以下垂直管理，環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法省以下垂直管理試點(diǎn)工作也已相繼啟動(dòng)，對于市、縣兩級政府講，雖然責(zé)任在地方，但環(huán)保、稅務(wù)兩個(gè)征收管理主體部門的事權(quán)、財(cái)權(quán)都在上面，很多矛盾很難化解，且參與的積極性也會受影響。

  云峰委員說，草案二次審議稿第二十條缺少對企業(yè)瞞報(bào)、漏報(bào)數(shù)據(jù)行為的整改和處罰的方式，并且要明確實(shí)行處罰的主體，因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)稅申報(bào)征收工作、排污費(fèi)復(fù)核工作分別是由稅務(wù)、環(huán)保兩個(gè)部門承擔(dān)，需要明確這兩個(gè)部門中哪一個(gè)是處罰主體，以避免在實(shí)際操作中出現(xiàn)錯(cuò)誤或者沖突。

  何曄暉委員認(rèn)為，既要收稅也要對納稅人的合法權(quán)益給予保護(hù)，現(xiàn)在的條文中沒有這方面的內(nèi)容，建議增加對納稅爭議事項(xiàng)的處理程序和處理部門的規(guī)定。

  對納稅人涉稅爭議處理缺少必要規(guī)定

  羅亮權(quán)委員認(rèn)為，草案二次審議稿對納稅人的涉稅爭議處理缺少必要規(guī)定，不利于保護(hù)納稅人合法權(quán)益。因此有必要規(guī)定納稅人發(fā)生納稅爭議時(shí)的救濟(jì)方式，以充分保護(hù)納稅人的合法權(quán)益。羅亮權(quán)建議，一是明確環(huán)保、國稅、地稅三部門在涉稅爭議中的職權(quán)、職責(zé)；二是細(xì)化涉稅爭議處理規(guī)定，納稅人發(fā)生環(huán)境保護(hù)稅的納稅爭議，對征管行為不服的，應(yīng)該按照稅收征管法的有關(guān)規(guī)定先繳納稅款，再向有權(quán)受理復(fù)議申請的行政機(jī)關(guān)提請行政復(fù)議，對復(fù)議決定不服的可以向法院提起訴訟。

  車光鐵委員建議，進(jìn)一步明確納稅爭議救濟(jì)機(jī)制設(shè)置。草案二次審議稿第四章主要對征收管理工作作出明確規(guī)定。從草案二次審議稿制定情況看，基本采取了“企業(yè)申報(bào)、環(huán)保協(xié)同、稅務(wù)征收、信息共享”的征管模式，但對涉稅爭議處理工作規(guī)定不足，納稅人權(quán)益保障機(jī)制不夠完善。對此，建議應(yīng)對稅收征管行政復(fù)議、法律訴訟等救濟(jì)機(jī)制進(jìn)一步作出細(xì)化、明確規(guī)定。

  云峰委員建議，增加納稅人對稅務(wù)機(jī)關(guān)所征收環(huán)境保護(hù)稅不服，提出陳訴申辯、聽證要求，申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)協(xié)助配合稅務(wù)機(jī)關(guān)做好行政復(fù)議、行政應(yīng)訴等相關(guān)工作的規(guī)定。

  繳稅是否免責(zé)任？

  征收環(huán)境保護(hù)稅不免除納稅人賠償污染損害的責(zé)任

  云峰委員建議，在草案二次審議稿總則中增加一條，即“征收環(huán)境保護(hù)稅不免除納稅人防治污染、賠償污染損害的責(zé)任和法律、法規(guī)規(guī)定的其他責(zé)任的規(guī)定”。理由是：環(huán)境保護(hù)稅屬于事后救濟(jì)措施，不能從根本解決環(huán)境污染問題。增加這一條就是要告知納稅人，繳納環(huán)境保護(hù)稅是污染者應(yīng)盡的一種法定義務(wù)，排污者向環(huán)境排放了污染物，必須向國家按規(guī)定繳納環(huán)境保護(hù)稅。

  王毅委員建議，在第六條后增加一條，建議條文內(nèi)容為“征稅環(huán)境保護(hù)稅，不免除納稅人防治污染、賠償污染損失的責(zé)任和法律法規(guī)規(guī)定的其他責(zé)任”，理由是繳納環(huán)保稅是排污者應(yīng)盡的法定義務(wù)，不應(yīng)因納稅而免除其根據(jù)污染者負(fù)擔(dān)原則所規(guī)定的污染治理、改善環(huán)境和損害賠償?shù)认嚓P(guān)法律義務(wù)，甚至是刑事責(zé)任。

  周天鴻委員認(rèn)為，根據(jù)污染者負(fù)擔(dān)的原則，繳納了環(huán)境保護(hù)稅，并不是買到了合法合理的排污權(quán)，繳納環(huán)境保護(hù)稅還必須履行污染治理、改善環(huán)境質(zhì)量的法律義務(wù)。建議在第二十四條后增加“征收環(huán)境保護(hù)稅不免除納稅人防治污染損害的責(zé)任和法律法規(guī)規(guī)定的其他責(zé)任”。

  袁駟委員認(rèn)為，超標(biāo)排放不是繳稅的問題，而是要承擔(dān)法律責(zé)任，是處罰的問題。