有效實(shí)施積極財(cái)政政策需處理好四個(gè)關(guān)系

  被視為四季度甚至是明年經(jīng)濟(jì)政策的風(fēng)向標(biāo)，10月28日召開(kāi)的中共中央政治局會(huì)議明確指出，要有效實(shí)施積極的財(cái)政政策。相比先前“繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策”和“加大積極財(cái)政政策實(shí)施力度”的提法，這次加強(qiáng)了“有效”二字。字面看上去非常簡(jiǎn)單，但實(shí)際隱含著深意以及頂層設(shè)計(jì)的更精準(zhǔn)訴求。筆者認(rèn)為，理解并達(dá)到“有效”政策目標(biāo)，關(guān)鍵是要處理好財(cái)政收入與赤字債務(wù)關(guān)系、公共財(cái)政與社會(huì)資本等四大關(guān)系。

  財(cái)政收入與赤字債務(wù)

  過(guò)去兩年，央行實(shí)施了6次降息、5次降準(zhǔn)，但貨幣傳導(dǎo)機(jī)制受阻，流動(dòng)性在金融體系內(nèi)空轉(zhuǎn)。在經(jīng)濟(jì)增速依然面臨下行壓力的情況下，確保穩(wěn)增長(zhǎng)的托底力量需要迅速切換到財(cái)政政策上來(lái)，甚至可以說(shuō)未來(lái)穩(wěn)增長(zhǎng)需要以積極的財(cái)政政策為主。由此，明年繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策幾無(wú)懸念，甚至政策的“油門”可能還會(huì)進(jìn)一步加大。

  但是，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，繼財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度在過(guò)去5年出現(xiàn)年均3.64%的減速之后，今年前9個(gè)月再度同比降速1.7個(gè)百分點(diǎn)。不僅如此，相比于公共預(yù)算收入同比增5.9%，前9個(gè)月財(cái)政支出卻同比增長(zhǎng)12.5%，相應(yīng)產(chǎn)生財(cái)政赤字1.46萬(wàn)億元，遠(yuǎn)超去年同期6250億元的赤字規(guī)模。顯然，在財(cái)政吃緊的狀態(tài)下，必須強(qiáng)化積極財(cái)政政策落地的有效性。同時(shí)不難看出，未來(lái)通過(guò)財(cái)政收入增長(zhǎng)所能拓展出的積極的財(cái)政政策空間有限，政策的力度只能轉(zhuǎn)向依靠赤字的路徑上來(lái)。

  按照財(cái)政預(yù)算法案，我國(guó)今年赤字率為3%，但3%只是國(guó)際公認(rèn)的財(cái)政赤字率安全上限，而基于過(guò)去30多年我國(guó)所積累起來(lái)的財(cái)富存量以及波幅并不劇烈的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行生態(tài)觀察，即便略超3%的赤字水平也不會(huì)構(gòu)成很大風(fēng)險(xiǎn)，2017年我國(guó)財(cái)政赤字率極有可能再往上浮動(dòng)1個(gè)百分點(diǎn)。政策路徑上，筆者認(rèn)為，最有可能的選擇是，在發(fā)行國(guó)債的同時(shí)，重點(diǎn)加大地方債的發(fā)行力度，由此既能抵消房地產(chǎn)調(diào)控對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所產(chǎn)生的沖擊，也可以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，并有效維系投資尤其是基建投資20%的增長(zhǎng)速度。

  公共財(cái)政與社會(huì)資本

  由于公共財(cái)政收入和赤字、債務(wù)規(guī)模都客觀存在著硬性約束，在這種情況下，PPP所能運(yùn)轉(zhuǎn)的結(jié)果就直接關(guān)系到積極的財(cái)政政策成效。

  最新數(shù)據(jù)顯示，截至9月末，PPP全部入庫(kù)項(xiàng)目10471個(gè)，總投資額12.46萬(wàn)億元，規(guī)模相當(dāng)可觀。不過(guò)，從執(zhí)行情況看，實(shí)際落地率只有26%。另?yè)?jù)全國(guó)工商聯(lián)發(fā)布的報(bào)告，去年有意參與PPP的民營(yíng)企業(yè)由上年的136家增加到164家，增幅為20.59%；而今年1-9月，入庫(kù)項(xiàng)目及投資額月均分別增加386個(gè)和0.48萬(wàn)億元，表明PPP項(xiàng)目需求正在不斷加大。

  放大PPP的后續(xù)能量，除了用好1800億元的國(guó)家級(jí)PPP引導(dǎo)基金外，還要進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)期管理，為民營(yíng)企業(yè)制造和保持良好與穩(wěn)定的商業(yè)預(yù)期。PPP項(xiàng)目也不應(yīng)停留在市政建設(shè)和交通領(lǐng)域，而是要加大教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域的開(kāi)放力度。不僅如此，基礎(chǔ)設(shè)施投資和公益特許經(jīng)營(yíng)法等法律的制訂能夠更多地保障民營(yíng)企業(yè)合法權(quán)益，因此應(yīng)盡快推動(dòng)PPP立法，同時(shí)抓緊修訂政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄以及企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)管理?xiàng)l例。

  加法與減法

  除了做“加法”外，積極財(cái)政政策也可以做好“減法”，即通過(guò)減稅降負(fù)提升作用于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效性。

  通過(guò)“營(yíng)改增”和以“清費(fèi)立稅、從價(jià)計(jì)征”為主要內(nèi)容的資源稅全面改革，我國(guó)企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)有了明顯下降，為下一步個(gè)稅改革提供了更大操作空間。目前，我國(guó)個(gè)稅不僅存在起征點(diǎn)過(guò)低、一些重要支出未做扣除等不足，還存在明顯的設(shè)計(jì)缺陷，比如個(gè)稅七檔中第一檔的級(jí)距非常短促，以致很快能躍到第二檔從而納稅率陡增，同時(shí)第二檔的級(jí)距太小導(dǎo)致稅率更輕松躍到更高位置，而此后各檔的稅率不僅幅度累進(jìn)小，且稅檔級(jí)距長(zhǎng)。

  筆者認(rèn)為，適度提高個(gè)稅起征基點(diǎn)或者調(diào)整稅檔級(jí)距、適度增加專項(xiàng)扣除，以及提高對(duì)月收入3萬(wàn)元以上人群的稅率將成為接下來(lái)個(gè)稅改革的重要看點(diǎn)。也只有這樣，才能進(jìn)一步刺激與擴(kuò)大消費(fèi)，同時(shí)發(fā)揮稅收杠桿的收入調(diào)節(jié)作用。不過(guò)，基于減輕資本外流壓力、吸引民間投資以及引進(jìn)高層次國(guó)際型人才的考慮，個(gè)稅改革可能會(huì)在出臺(tái)總體方案后采取小步快走的方式。這應(yīng)當(dāng)是有效實(shí)施積極的財(cái)政政策的題中之義。

  普惠性與結(jié)構(gòu)性

  有效實(shí)施積極的財(cái)政政策，要求財(cái)政政策只能結(jié)構(gòu)性指向而不應(yīng)是普惠性目標(biāo)。因此，除了進(jìn)一步加大鐵路、機(jī)場(chǎng)、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的資金供給外，預(yù)期財(cái)政政策今后會(huì)向涵蓋棚戶區(qū)改造與地下管廊建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域傾斜，同時(shí)對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理加大投入力度。在資金配置上，城市基礎(chǔ)設(shè)施可能采取以公共財(cái)政為牽引并吸收社會(huì)資本大規(guī)模加入的方式，而由于商業(yè)預(yù)期不明亮，農(nóng)村環(huán)境治理主要以公共財(cái)政投入為主。

  棚戶區(qū)改造方面，去年完成了580萬(wàn)套的改造，今年也將改造完成600萬(wàn)套，為期3年的1800萬(wàn)套棚戶區(qū)改造已是目標(biāo)在望，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)將從地上轉(zhuǎn)向地下。

  統(tǒng)計(jì)表明，目前我國(guó)城市排水管道總長(zhǎng)度約50萬(wàn)公里，地下管廊長(zhǎng)度卻不足1000公里，不僅現(xiàn)有承載與消險(xiǎn)能力薄弱，更不能滿足城市化進(jìn)程提速的需要。據(jù)測(cè)算，“十三五”期間，我國(guó)地下管廊建設(shè)總投資規(guī)模將達(dá)4000億元，相應(yīng)地所能產(chǎn)生的市場(chǎng)需求將超過(guò)6萬(wàn)億元，而這僅僅是為期5年的舊網(wǎng)改造所能產(chǎn)生的市場(chǎng)拉力。10年后城市地下管廊全部完善，最終所帶來(lái)的投資倍增效應(yīng)更是值得期待。

  農(nóng)村環(huán)境治理方面，目前農(nóng)村不僅面臨著農(nóng)業(yè)面污染，如農(nóng)藥、化肥的大量使用以及秸稈焚燒帶來(lái)的土壤、空氣和水污染，還遭遇鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)造紙、印染、電鍍、化工等污染源的侵害，并伴有農(nóng)村生活垃圾的無(wú)序堆積與泛濫。我國(guó)約4萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，絕大多數(shù)沒(méi)有環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，急需通過(guò)增加財(cái)政投入以扭轉(zhuǎn)農(nóng)村高危的生態(tài)格局，另外還采取財(cái)政補(bǔ)貼、資源價(jià)格折讓、政府購(gòu)買服務(wù)等方式吸引社會(huì)資本參與經(jīng)營(yíng)。按照住建部預(yù)計(jì)，到2020年，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值將達(dá)2000億元、年均增速達(dá)20%的量化目標(biāo)，由此創(chuàng)造出的市場(chǎng)需求極為可觀。