地下管廊PPP項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制探討

  基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足是世界各國普遍面臨的問題。因債券市場成熟和稅務(wù)優(yōu)惠政策，美國在非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域原本較少采用PPP模式，但在需求巨大和供給不足的趨勢下，目前也在加大PPP推廣力度。美國專家發(fā)表的《比較PPP與傳統(tǒng)采購模式的經(jīng)濟(jì)框架》研究報(bào)告，從發(fā)揮打捆效益、專業(yè)經(jīng)驗(yàn)、質(zhì)量契約化、交易過程、資金可準(zhǔn)確預(yù)測、性能價(jià)格邊際效益關(guān)系、創(chuàng)新激勵(lì)、需求風(fēng)險(xiǎn)8個(gè)方面分析比較得出“PPP模式總體優(yōu)于傳統(tǒng)的公建公營分包分階段采購的傳統(tǒng)基建模式，其作用被低估了”的結(jié)論。在G20峰會(huì)上美方還提出與我國加強(qiáng)PPP合作。在我國，據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，采用政府付費(fèi)方式的非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目比例已超過63%。

  運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目至少涉及諸多要素，如目標(biāo)和背景、內(nèi)容與產(chǎn)出、管理機(jī)制與實(shí)施機(jī)構(gòu)、資金和經(jīng)濟(jì)分析、期限、技術(shù)、交易結(jié)構(gòu)與價(jià)格機(jī)制、資源條件（土地、環(huán)評）、采購與法律等。這些要素在政府治理、行業(yè)和項(xiàng)目3個(gè)層面相互交織構(gòu)成平行和垂直體系。而其中價(jià)格機(jī)制就是統(tǒng)籌諸多要素的紐帶。管廊項(xiàng)目提供地下管線公共空間和安裝運(yùn)行平臺，作為硬工程和軟管理的集大成者其價(jià)格機(jī)制有多重性，值得探討。策劃項(xiàng)目時(shí)，需分解重構(gòu)上述9大要素，如果以PPP交易結(jié)構(gòu)為“變換方程組”，確定邊界條件、減少變量，傳統(tǒng)模式就是高維度PPP的簡化，PPP還原了復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)。

  傳統(tǒng)基建模式有單價(jià)和總價(jià)兩大類合同，分別按工程量清單、工程進(jìn)度、性能指標(biāo)考核或總體竣工驗(yàn)收支付合同對價(jià)。這其中隱含著債務(wù)主體、設(shè)計(jì)責(zé)任、定額計(jì)價(jià)規(guī)范、施工利潤這4個(gè)在PPP時(shí)代須重新思考的重要條件。在PPP模式的結(jié)果導(dǎo)向與績效考核機(jī)制下，項(xiàng)目設(shè)施變成了生產(chǎn)工具。社會(huì)資本跟蹤市場、創(chuàng)新、精益管理和交付服務(wù)的能力相比傳統(tǒng)模式更強(qiáng)。從現(xiàn)金流看，成本、收入、服務(wù)費(fèi)、項(xiàng)目收益聯(lián)動(dòng)關(guān)系更緊密。雖然PPP回報(bào)機(jī)制可分為使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助3類，但落實(shí)到采購標(biāo)的、支付條款和價(jià)格機(jī)制依然可從單價(jià)和總價(jià)特征著手。在長達(dá)10~30年的PPP合同中，現(xiàn)金流已呈現(xiàn)出“波粒二象性”。使用者付費(fèi)類項(xiàng)目以“服務(wù)費(fèi)單價(jià)X流量”為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)投資收益，具有離散性、波動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)較大（如地鐵客流與單次票價(jià)）的特點(diǎn)。而政府付費(fèi)類項(xiàng)目（如河道治理）以建設(shè)總投資+運(yùn)營服務(wù)費(fèi)總額為基礎(chǔ)，根據(jù)績效考核按固定周期支付，波動(dòng)穩(wěn)定。

  在地下管廊PPP項(xiàng)目中，如果按單價(jià)法分解和傳導(dǎo)，需分別地、聯(lián)合地與水、電、氣、熱等各市政行業(yè)磋商來分擔(dān)建設(shè)總投資和運(yùn)營費(fèi)，可以有多種組合與思路?？缦到y(tǒng)融合、行業(yè)管理機(jī)制多樣是制定管廊項(xiàng)目價(jià)格策略的難點(diǎn)。例如電力系統(tǒng)的投融資體制具有垂直管理特點(diǎn)，因涉及國家安全、資源調(diào)度、國企競爭力等因素可能決策周期很長。磋商電力系統(tǒng)入廊價(jià)格時(shí)應(yīng)提前規(guī)劃、高層協(xié)調(diào)。對于市場化程度和商業(yè)利潤高、截面積小的電信纜線，按占據(jù)空間以單價(jià)方式磋商則早有成功的支線管溝案例。而將排水管線等截面積大的公益性管線和電信纜線同時(shí)引入前所未有的大型干線管廊去磋商分?jǐn)們r(jià)格就較困難，此種情況通常還需引入財(cái)政資金提供可行性缺口補(bǔ)助。

  管廊項(xiàng)目有助于解決城市內(nèi)澇、避免道路反復(fù)開挖、提升城市面貌、彌補(bǔ) “里子”投入不足的問題。加上其投資帶動(dòng)作用、政策資金、地下空間利用、智慧城市和商業(yè)創(chuàng)新等概念，政府往往希望項(xiàng)目盡快落地。

  為優(yōu)化漫長的價(jià)格機(jī)制策劃和多部門磋商過程，建議分3個(gè)階段推進(jìn)：一、基于總價(jià)的政府付費(fèi)方式先行，根據(jù)財(cái)政能力按周期支付可用性服務(wù)費(fèi)，以等額結(jié)構(gòu)形成穩(wěn)定現(xiàn)金流和合理利潤吸引競爭投資。二、政府方組織相關(guān)行業(yè)按虛擬單價(jià)制定分?jǐn)偢顿M(fèi)機(jī)制，分階段、區(qū)域、行業(yè)、具體項(xiàng)目出臺政策，陸續(xù)替換財(cái)政資金付費(fèi)，根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部管廊有償使用制度的指導(dǎo)意見中的7種因素，綜合考慮占空比價(jià)格系數(shù)。此過程需全面統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各種市政服務(wù)價(jià)格體系，實(shí)現(xiàn)最終的價(jià)格傳導(dǎo)可能耗時(shí)很長。三、根據(jù)誰受益誰付費(fèi)的原則，將部分管廊的成本傳遞到終端用戶服務(wù)費(fèi)單價(jià)中，借鑒水價(jià)、地鐵票價(jià)的成熟調(diào)整機(jī)制，在單價(jià)中包含建設(shè)和運(yùn)營成本。還可考慮從房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)入手，借鑒環(huán)境稅收概念收取專項(xiàng)資金，讓服務(wù)區(qū)入住用戶分擔(dān)費(fèi)用，體現(xiàn)改善公共服務(wù)和環(huán)境效益的價(jià)值。

  國務(wù)院近期提出主要領(lǐng)域改革遵循基本公共服務(wù)受益范圍、兼顧政府職能和行政效率、建立財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的價(jià)格機(jī)制會(huì)更區(qū)域化、改革空間更大。PPP模式的運(yùn)用可全面提升基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品和服務(wù)的治理水平，同時(shí)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)和大數(shù)據(jù)的應(yīng)用提供了技術(shù)手段支持，統(tǒng)籌、跟蹤和及時(shí)調(diào)節(jié)各項(xiàng)投資總額和運(yùn)營服務(wù)費(fèi)單價(jià)成為可能。承載多種市政服務(wù)產(chǎn)品的管廊項(xiàng)目可作為城市運(yùn)營綜合服務(wù)中心的子系統(tǒng)，提供水、電、氣、熱跨城區(qū)、跨行業(yè)的集成市政服務(wù)，在協(xié)調(diào)公益性、市場波動(dòng)和節(jié)能減排理念下滿足城市發(fā)展和運(yùn)行需要。