專家談如何構(gòu)建海綿城市績效評價體系

  海綿城市規(guī)劃是以建成海綿城市為目標(biāo)，吸收、借鑒、運(yùn)用低影響開發(fā)、生態(tài)城市等相關(guān)理念、技術(shù)和方法，對城市排水防澇、城市水污染防治等多重技術(shù)進(jìn)行集成，進(jìn)而在城市規(guī)劃的編制和實施中的應(yīng)用。作為開展海綿城市建設(shè)的藍(lán)圖和公共政策，海綿城市規(guī)劃能否實施及其實施效果，直接關(guān)系到海綿城市建設(shè)目標(biāo)能否實現(xiàn)。  在住房城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)“十三五”規(guī)劃綱要中，對于海綿城市規(guī)劃建設(shè)的績效有明確的要求。

  綱要提出“全面推進(jìn)海綿城市建設(shè)。保護(hù)和恢復(fù)城市生態(tài)本底，通過源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理，綜合采取‘滲、滯、蓄、凈、用、排’等措施，有效控制雨水徑流，實現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式”，具體目標(biāo)是“到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到海綿城市建設(shè)要求”。同時，綱要還提出“編制海綿城市專項規(guī)劃，優(yōu)化生態(tài)空間管控格局，劃定匯水分區(qū)，明確雨水徑流控制目標(biāo)和建設(shè)任務(wù)”。這些目標(biāo)和要求的落實需要通過海綿城市規(guī)劃來實現(xiàn)。

  一部海綿城市專項規(guī)劃或法定規(guī)劃中的專項內(nèi)容編制出來后能否順利實施、實施后能否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，對于海綿城市規(guī)劃建設(shè)工作至關(guān)重要，否則在投入大量的人力物力后可能會打水漂，勞而無功。定期開展規(guī)劃建設(shè)績效評估，可以及時掌握規(guī)劃的實施情況、發(fā)現(xiàn)影響規(guī)劃實施績效的問題，并及時進(jìn)行改進(jìn)，保證海綿城市建設(shè)在科學(xué)規(guī)劃的指引下有序建設(shè)。但海綿城市作為一項全新理念下的新工作，對于如何開展規(guī)劃建設(shè)績效評價，目前尚沒有成熟的經(jīng)驗和評價技術(shù)方法。結(jié)合海綿城市工作的特點(diǎn)和國家相關(guān)要求，筆者認(rèn)為需要基于以下3個方面來構(gòu)建績效評價體系。

  首先，要以促進(jìn)實現(xiàn)系統(tǒng)性和經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)的多重目標(biāo)來構(gòu)建績效評價體系。  海綿城市規(guī)劃與建設(shè)是以雨水為主要對象但涉及城市水系、道路、園林綠化等多個系統(tǒng)的綜合性工程，以分散的單個項目的建成與否作為判斷標(biāo)準(zhǔn)而不考慮建成后的實際效果和連片效應(yīng)，是很難綜合評價海綿城市規(guī)劃實施成效的。同時，海綿城市涵蓋了水環(huán)境、水資源、水安全和水生態(tài)等多個方面的建設(shè)目標(biāo)，是一個全過程的治理工程，需要體現(xiàn)“源頭削減、過程控制、系統(tǒng)治理”的技術(shù)路線。因此，績效評價體系的構(gòu)建，必須統(tǒng)籌兼顧多方面的目標(biāo)要求，既要體現(xiàn)綜合性和系統(tǒng)性，避免以點(diǎn)代面，甚至出現(xiàn)小環(huán)境改善而大環(huán)境遭受破壞的結(jié)果，還要避免因過度復(fù)雜和成本過高而不具備操作性。就目前具備的條件而言，績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)當(dāng)力求簡單易行，最好可量化，定性的以有無為標(biāo)準(zhǔn)，減少主觀判斷內(nèi)容。

  其次，要根據(jù)具體不同考核對象來構(gòu)建相應(yīng)的評價體系。  根據(jù)評價主體和考核對象，可以分為區(qū)域級（國家、省）、地方（市縣）級以及項目級，其績效評價的側(cè)重點(diǎn)和指標(biāo)有所不同。其中，區(qū)域級主要是從落實國家相關(guān)政策和發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)以及區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展等方面來評價海綿城市規(guī)劃實施績效，更側(cè)重于從宏觀、國家和省等區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃來實施績效考核，主要基于國家和區(qū)域宏觀建設(shè)目標(biāo)來設(shè)定，關(guān)注的是海綿項目實施整體效果以及國家財政獎補(bǔ)資金在用于規(guī)劃實施方面的使用效率，其績效評價指標(biāo)要綜合、數(shù)量精而少、具有普適性。地方級則既要綜合評價城市總體規(guī)劃（包括海綿城市專項規(guī)劃），還要評價控制性詳細(xì)規(guī)劃中有關(guān)海綿城市的相關(guān)內(nèi)容，較國家級要更詳盡全面；對于海綿設(shè)施項目，如海綿型建筑與小區(qū)、海綿型道路與廣場、海綿型公園與綠地、轄區(qū)內(nèi)的水系治理與生態(tài)修復(fù)等，主要是地方政府對承建、承運(yùn)單位建設(shè)績效的評價，目前重點(diǎn)是對以PPP模式打包的海綿城市項目的績效評價。可根據(jù)不同項目的功能具體設(shè)定相應(yīng)的功能和質(zhì)量要求，其中項目的場地設(shè)計和工程設(shè)計方案對上位規(guī)劃和規(guī)劃許可的規(guī)劃條件的落實情況的評價是重點(diǎn)。

  此外，還應(yīng)當(dāng)包括已經(jīng)完成建設(shè)并處于運(yùn)行狀態(tài)的海綿項目和設(shè)施系統(tǒng)在運(yùn)行一定時間后進(jìn)行的評價，保證海綿城市規(guī)劃實施后的效果能夠長期持續(xù)保持。  最后，要因地制宜構(gòu)建具有地方特色的績效評價體系。  海綿城市受地域差異化影響很大，對于不同的城市和地區(qū)，海綿城市規(guī)劃建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)可能各有不同。如對于缺水、環(huán)境污染嚴(yán)重的城市地區(qū)和生態(tài)環(huán)境本底良好但洪澇災(zāi)害頻發(fā)的城市，其海綿城市績效考核重點(diǎn)肯定有所差異，前者重在節(jié)水和保護(hù)水環(huán)境，后者重在解決防洪排澇。同樣，即便是同一個城市，位處不同的地段，如不同建設(shè)形態(tài)的舊城區(qū)和新城區(qū)，不同用地功能屬性的工業(yè)區(qū)和居住區(qū)、商業(yè)區(qū)，其績效評價標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)也有所差異。因此，很難用一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系覆蓋全國的海綿城市績效評價，必須統(tǒng)籌考慮其地域差異化的特點(diǎn)進(jìn)行設(shè)計。在明確海綿城市規(guī)劃建設(shè)總體框架和目標(biāo)的前提下，因地制宜地構(gòu)建績效評價體系也很關(guān)鍵。如，對于城市舊區(qū)側(cè)重于問題導(dǎo)向，重在解決問題、改善環(huán)境；對于新區(qū)則力求理想目標(biāo)、一次到位；對于生活區(qū)除了海綿城市建設(shè)的要求，應(yīng)當(dāng)同時兼顧景觀、舒適性；對于工業(yè)區(qū)，則以經(jīng)濟(jì)、可行方便生產(chǎn)為原則；內(nèi)澇易發(fā)地區(qū)、山洪泥石流高發(fā)地區(qū)和文物古跡密集地區(qū)等特殊地區(qū)，其績效考核指標(biāo)和重點(diǎn)也應(yīng)該不同。