環(huán)保垂管 期待為建筑垃圾再加“緊箍咒”

  近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式向社會公開印發(fā)《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》。

  環(huán)保部門實施省級以下垂直管理制度是為了解決地方政府對環(huán)境執(zhí)法的干預及部分地區(qū)存在的執(zhí)法不嚴、基層執(zhí)法能力明顯不足等問題。相關專家認為，環(huán)保垂直管理，將對日益嚴重的建筑垃圾問題的監(jiān)管有所遏制，但還需進一步完善相關法律和制度。

  環(huán)保省以下垂直，12省市試點

  這幾天，“環(huán)保垂直”成為社會一大熱詞。

  “我國以塊為主的地方環(huán)保管理體制，導致一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，環(huán)保責任難以落實，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等現象大量存在?！杯h(huán)境保護部地方環(huán)保垂直管理制度改革工作小組辦公室副主任吳舜澤說，綜合看來存在四個突出問題：“難以落實對地方政府及其相關部門的監(jiān)督責任；難以解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預；難以適應統(tǒng)籌解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問題的新要求；難以規(guī)范和加強地方環(huán)保機構隊伍建設?！?

  吳舜澤告訴記者，垂改后，市級環(huán)保局將改變之前的屬地管理，實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理，雖然仍為市級政府工作部門，但主要領導均由省級環(huán)保廳（局）提名、審批和任免，避免地方干擾。而縣級環(huán)保局將直接調整為市級環(huán)保局的派出分局，由市級環(huán)保局直接管理，其人財物及領導班子成員均由市級環(huán)保局直管。

  《意見》從三個層面破解地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法的干預：體制上，省級環(huán)保部門直接管理市級環(huán)境監(jiān)測機構，確保生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測數據真實有效；市級統(tǒng)一管理行政區(qū)域內的環(huán)境執(zhí)法力量，依法獨立行使環(huán)境執(zhí)法權。保障上，駐市級環(huán)境監(jiān)測機構的人財物管理在省級，縣級環(huán)保部門的人財物管理在市級。領導干部管理上，縣級環(huán)保分局領導班子由市級環(huán)保局直接管理，市級環(huán)保局領導班子由省級環(huán)保廳（局）主管。

  目前,河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海等12個?。ㄊ校┮渣h委或政府名義提出了改革試點申請，開展了改革實施方案起草等前期準備工作。針對試點省份，指導意見要求，進一步強化地方各級黨委和政府環(huán)境保護主體責任，把生態(tài)環(huán)境質量狀況作為黨政領導班子考核評價的重要內容。

  《意見》指出，未納入試點的省份力爭在2018年6月底前完成省以下環(huán)境保護管理體制調整工作。在此基礎上，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要進一步完善配套措施，健全機制，確?！笆濉睍r期全面完成環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革任務，到2020年全國省以下環(huán)保部門按照新制度高效運行。

  或可強化查處建筑垃圾傾倒的力度

  在環(huán)保部部長陳吉寧看來，垂直改革的目的是直擊基層環(huán)保部門“有法不依、執(zhí)法不嚴”的軟肋，著力解決環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管難、落實難的問題。

  對此，吳舜澤表示，“垂直改革”后，環(huán)境監(jiān)察將細分為“督政”和“督企”兩個方面。所謂“督政”，就是省級環(huán)境監(jiān)察部門通過派駐等形式，對市縣兩級政府的環(huán)保工作履行情況進行監(jiān)督和檢查；而市縣兩級人民政府將重點轉向對屬地企業(yè)的執(zhí)法檢查，即“督企”。

  環(huán)保部環(huán)境發(fā)展中心主任任勇認為，“督政”制度的固化，是本次“垂直改革”的一大突破?！斑@一突破，既來源于國家的法律基礎，也基于中央督查的實際經驗，更體現了環(huán)境保護工作的實際需要?！?

  “原來的做法是被考核者提供監(jiān)測數據，很容易導致監(jiān)測數據與群眾感受‘兩張皮’?，F在是誰考核誰監(jiān)測，相當于由‘裁判’來打分，更加公正合理。”環(huán)保部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室副主任張玉軍持這樣的觀點。

  對此，中國人民大學法學院教授周珂認為，長期以來，我國環(huán)保管理體制具有比較強的地方性和分散性，人員由地方任命，財政也來源于地方。這一體制在實踐中容易導致地方保護主義，對地方政府及其相關部門的監(jiān)督責任難以落實，也不利于統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題。實行環(huán)保垂直管理有利于打破環(huán)境保護分割分治局面，調整不同地方環(huán)境利益沖突，滿足生態(tài)系統(tǒng)整體保護要求。比如，針對近年來一些地方環(huán)評技術服務市場“紅頂中介”現象，環(huán)保垂直管理要求限期完成環(huán)評機構脫鉤改制，規(guī)范環(huán)評技術服務市場，深化環(huán)評審批改革，加強權力運行監(jiān)督，防止不當利益輸送；有利于保證市場有效運作。環(huán)境治理需要構建更多運用經濟杠桿的市場體系。比如，節(jié)能環(huán)保產業(yè)、污染第三方治理、排污權交易和碳匯交易、環(huán)保服務、綠色金融、生態(tài)補償、環(huán)境責任保險、自然資源產權流轉、合同節(jié)水管理等方面。

  “環(huán)保垂直，對城鄉(xiāng)建筑垃圾的監(jiān)管也有一定的利好?！倍辔粯I(yè)內人士指出，環(huán)保垂直，可使基層環(huán)保部門執(zhí)法更加獨立，有利于實施對傾倒建筑垃圾的監(jiān)控和查處的力度；有利于監(jiān)督地方政府出臺建筑垃圾處理的相關制度，提高政府對建筑垃圾的治理能力；使建筑垃圾資源化企業(yè)盡快地參與到城市環(huán)境治理中來，提高建筑垃圾資源化率。尤其有利于打擊城市建筑垃圾偷運下鄉(xiāng)的違法行為。

  完善相關法律，明確環(huán)保監(jiān)管責任

  “環(huán)境管理權本來就應屬于一種國家權利?！敝襟w人于平撰文指出，因為環(huán)境污染往往不是地域性的，污染具有流動性和擴散性，倘若畫地為牢，分而治之，只會導致整個國家環(huán)境治理的碎片化，也不利于樹立統(tǒng)一的環(huán)保法治權威。正因如此，許多國家的環(huán)境管理都摒棄了屬地化管理模式，例如美國環(huán)境保護局直屬總統(tǒng)辦公廳，是美國聯邦政府的獨立行政機構。

  他也憂心地指出，僅靠“垂直管理”不足以徹底根除地方保護，“垂管”之外，改變地方重GDP政績、輕環(huán)境保護的考核模式，同時嚴抓責任追究，對地方官員干預環(huán)境執(zhí)法“零容忍”，需要下更多的工夫。

  “環(huán)保機構的垂管對遏制建筑垃圾圍城一定有所成效?！敝袊h(huán)經濟協(xié)會副秘書長于亞杰談及此事時認為，處理建筑垃圾的牽頭部門是住建部門，環(huán)保部門只是參與單位，所以僅僅憑借環(huán)保部門努力不能根治建筑垃圾泛濫問題。

  記者查閱了2005年6月1日施行的《城市建筑垃圾管理規(guī)定》、2016年5月28日，國務院印發(fā)的《土壤污染防治行動計劃》及各省出臺相關條例，這些相關文件均表明，開展利用建筑垃圾生產建材產品等資源化利用示范由住建部門牽頭，發(fā)改、工信、財政、環(huán)保等部門參與。

  環(huán)保部門將成為所有對建筑垃圾有監(jiān)管責任部門中為數不多的垂管部門之一。建筑垃圾污染已經成為非常嚴重、且不得不重視的環(huán)境問題，因此，應該通過完善相關立法，明確環(huán)保部門對建筑垃圾的監(jiān)督管理責任，使環(huán)保部門對建筑垃圾監(jiān)管的權責更加清晰、明確。采訪中，多數專家提出，借助環(huán)保垂直的機會，應盡快通過完善立法，為建筑垃圾治理再加“緊箍咒”。