環(huán)保稅：讓污染者付費 稅負平移是第一步

  從2008年起，中國人民大學環(huán)境學院院長馬忠就為《環(huán)境保護稅法(草案)》(以下簡稱“環(huán)保稅法”)的起草而奔走忙碌。歷時八年，到今年8月29日的十二屆全國人大常委會第二十二次會議上，這部草案第一次提請審議，環(huán)保稅法終于迎來曙光。

  馬忠向時代周報記者透露，參與起草環(huán)保稅草案的，既有高校人員，也有環(huán)保部、財政部、稅務部門研究機構(gòu)的工作人員，“我們在大體的立法方向上是一致的”。

  財政部部長樓繼偉作草案說明時表示，草案的立法原則是“稅負平移”，從排污費“平移”到環(huán)保稅，征收對象等都與現(xiàn)行排污費保持一致，征收對象為大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲。

  馬忠在接受時代周報記者采訪時，言語間流露出惋惜之意：“排污費改成環(huán)保稅，這是一件很重大的事情。如果只是平移，就太可惜了?！?

  國務院發(fā)展研究中心環(huán)境政策研究室副主任陳建鵬在接受時代周報記者采訪時表示：“一直以來，排污費征收的費率比較低，費改稅以后，由稅務部門收稅，可能會做一些變化?！彼麖娬{(diào)，環(huán)保稅法出臺是今年除中央環(huán)保督察組、環(huán)保部設立“三司”之外，中國環(huán)境治理一個值得注意的重點。

  陜西安康一家化肥廠負責人向時代周報記者表示：“我們行業(yè)的人都在盯著這個法的出臺?！彼J為，目前的排污費平移設計只是暫時的，未來如化肥這類高污染行業(yè)必將因環(huán)保稅負面臨洗牌?！安莅敢坏嵤瑢⒊蔀榛市袠I(yè)去產(chǎn)能的契機。一些小企業(yè)沒有錢治理污染，肯定會面臨淘汰?！彼呀?jīng)在與當?shù)氐奈鬯幚韽S商洽，增加治污費用。

  費改稅的價值

  環(huán)保稅法是黨的十八屆三中全會提出落實“稅收法定”原則要求、《立法法》對“稅收法定”作出明確規(guī)定之后，提請全國人大常委會審議的首部單行稅法。

  從1990年開始，針對排污企業(yè)，環(huán)保部門會征收排污費。2003-2015年，全國累計征收排污費2000多億元，繳納排污費的企事業(yè)單位和個體工商戶累計500多萬戶。財政部部長樓繼偉說，排污費制度對于防治環(huán)境污染發(fā)揮了重要作用，但與稅收制度相比，排污費制度存在執(zhí)法剛性不足、地方政府和部門干預等問題，因此有必要進行環(huán)境保護費改稅。

  馬忠對此分析道，地方政府出于降低當?shù)仄髽I(yè)成本的考慮，可能會限制環(huán)保部門對排污費的收取：“北京和天津此前已經(jīng)上調(diào)了排污費率，因為他們有這個經(jīng)濟實力，也有決心把環(huán)境搞好。其他省份就很難說了?！?

  時代周報記者查詢各省排污費征收情況后了解到，每個省區(qū)市都存在一些重點污染企業(yè)因“政策性免征”不用繳納排污費，這其中不乏長期污染大戶。有業(yè)內(nèi)人士表示，近年來，排污費減免成了一些地方“政策優(yōu)惠”“減輕企業(yè)負擔”的借口。對于一些沒有資質(zhì)的環(huán)評機構(gòu)，許多地方政府也是睜一只眼閉一只眼。

  中國人民大學環(huán)境學院教授藍瑛告訴時代周報記者，排污費與環(huán)保稅之間存在明顯的差異：“征收單位不一樣，稅是稅務部門征收。因此稅的權(quán)威會大一些。原來不繳納排污費是違規(guī)行為，現(xiàn)在是違法行為?！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所專家組組長倪紅日此前表示：“收費和收稅，征收力度不同，通過稅收立法能更嚴格、規(guī)范地保護環(huán)境”。

  環(huán)保稅立法更大的背景是行政費用向法定稅收過渡的趨勢，也即在全國其他領(lǐng)域正在實施的“費改稅”。財政部財政科學研究所原所長賈康在今年全國兩會上的提案指出，我國尚未設立專門的環(huán)境稅種，現(xiàn)行環(huán)保排污收費征收標準偏低，范圍過窄，整體環(huán)境稅收政策缺乏系統(tǒng)性，導致環(huán)保效果不顯著。

  藍瑛告訴時代周報記者，環(huán)保稅的征稅工作相對專業(yè)：“征稅要符合環(huán)境容量的變化，不應該是一成不變的。因此培養(yǎng)一些相關(guān)的專業(yè)人員肯定是必要的?！彼ㄗh稅務部門和環(huán)保部要設立聯(lián)動機制。這一提議在草案中亦有所體現(xiàn)。

  著名經(jīng)濟學家宋清輝表示，由“排污費”變?yōu)椤碍h(huán)保稅”，是與國際接軌邁出的重要一步。他表示，所有世界范圍內(nèi)的環(huán)保稅都有一個雙重紅利在里面，第一個是用經(jīng)濟手段來遏制環(huán)境污染排放，第二個是通過遏制污染物排放得到的資金來保護環(huán)境。

  進入財政系統(tǒng)是進步

  草案明確，由稅務部門主導征稅，環(huán)保部門是協(xié)助的角色，不直接和納稅人發(fā)生關(guān)系，而是提供稅基數(shù)據(jù)，由稅務部門進行形式審查，二者在行政系統(tǒng)內(nèi)部是分工負責和監(jiān)督關(guān)系。

  “收支兩條線的大方向是絕對沒錯的?！瘪R忠指出，排污費由環(huán)保部門收取，由于是行政收費，排污費被收取上來后，可能不僅用于治污，還會用于環(huán)保部門的行政開支，“不夠規(guī)范”。環(huán)保稅出臺后，稅收會進入財政體系，環(huán)保部的行政開支將交由財政發(fā)放。

  藍瑛向時代周報記者提出擔憂：“環(huán)保部征收排污費已經(jīng)有一套辦法，這些費用都有一定的用途?，F(xiàn)在由稅務部門來征收，因為稅是走財政體系的，所以如果沒有附加條款，很難說這部分資金能回到環(huán)保部門手上。沒有這部分收入，環(huán)保部門的經(jīng)費就少了一塊。”

  全國人大代表、福建省環(huán)境科學研究院副院長張玉珍參加了草案的審議，她在意見中亦有些擔憂：根據(jù)我國稅制，如果不作特殊規(guī)定，環(huán)境保護稅的收入將和其他一般預算資金一樣，在進行公共財政預算開支時也不考慮收入來源的屬性，綜合進行預算支出。如果環(huán)境稅收入不指定資金用途，一方面無法保證現(xiàn)有排污費收入形成的資金支持作用，造成地方環(huán)保投入減少；另一方面，也無法形成穩(wěn)定、持續(xù)的環(huán)保投入渠道。

  馬忠則表示積極態(tài)度：“全國的環(huán)保部門并不缺錢?！彼J為，全國財政去年用于環(huán)保的資金是4800億元，“足夠用了。而且從三中全會、五中全會的結(jié)果看，中央財政對環(huán)保的傾斜肯定會越來越大”。

  治污收費進入財政系統(tǒng)并非從環(huán)保稅法開始。馬忠介紹，事實上東部沿海地區(qū)的排污費已經(jīng)納入了財政系統(tǒng)，只是西部省份的排污費還是由當?shù)丨h(huán)保部門自己收取，“中央對西部地區(qū)采取轉(zhuǎn)移支付，未來費改稅后，西部地區(qū)環(huán)保部門的經(jīng)費也不用擔心。”

  馬忠認為，排污費升格為環(huán)保稅，進入財政系統(tǒng)，恰恰體現(xiàn)出進步意義，以及環(huán)保稅制定的目的?！芭盼圪M是行政收費，是環(huán)保部門的收入。從根本上講，企業(yè)不排污，環(huán)保部門的收入就會減少，這會挫傷環(huán)保部門治污的積極性。而環(huán)保稅是‘有污染才有稅’，是鼓勵企業(yè)不排污。”馬忠說，“環(huán)保稅不是收入稅，不是所得稅，而是行為稅”。

  稍早之前，環(huán)保部部長陳吉寧在公開場合表示，起草環(huán)境保護稅的核心目的并不是為了增加稅收，而是為了建立一個機制，鼓勵企業(yè)少排放污染物，多排多付稅，少排少付稅。

  排污費由地方環(huán)保部門收取，收入歸當?shù)丨h(huán)保部門所有。環(huán)保稅法草案延續(xù)這一規(guī)則，地方的環(huán)保稅收歸地方財政所有。

  稅負平移是第一步

  專家指出，環(huán)保稅草案采取平移的設計，核心原因在于“不增加稅負”的原則?！靶鲁B(tài)下，經(jīng)濟下行，草案可能考慮到，給企業(yè)再增加負擔要慎重，”藍瑛表示。

  草案中規(guī)定，目前的排污費率是環(huán)保稅率的底線，設定浮動稅率的權(quán)力被交給了地方。但藍瑛和馬忠都提出質(zhì)疑：征稅的標準，草案中并沒有給出。這給了一些地方政府不上浮稅率，“保持沉默”的權(quán)力。

  據(jù)了解，根據(jù)草案，7省市的大氣和水的排污費標準已顯著低于最低標準。“排污費率一直設定得很低，這造成環(huán)保部門的威懾力不足?！标惤i向時代周報記者表示。環(huán)保稅法的出臺，原本被寄希望于改變這一狀況，然而目前采取平移排污費率的辦法，并不能帶來很大改善。

  據(jù)時代周報記者了解，全國各地收取的排污費普遍低于治理成本，這不僅給環(huán)保部門治污帶來資金困難，同時企業(yè)也感受不到太大壓力。在草案中，還有一些設計體現(xiàn)了“不增加稅負”原則，并規(guī)定了5種免稅情形。

  “此前，有一種觀點認為，治污要考慮污染者的承受能力，”一位不愿具名的學者表示，“當時認為經(jīng)濟發(fā)展比較重要，沒有意識到環(huán)境污染會帶來的大麻煩。政府現(xiàn)在意識到環(huán)境治理重要性，三中全會也在提，但是恰好碰上經(jīng)濟下行，在穩(wěn)增長和環(huán)保二者之間，不少地方也感到很矛盾?！?

  馬忠希望，平移只是環(huán)保稅出臺的第一步?！碍h(huán)保稅的初衷是向‘污染者付費’的目標前進。因此最好有個時間表，幾年之后，整個基礎的稅率能往上升。同時要求各地方必須提高稅率，打擊地方保護主義。如果地方不漲，應該由國家接管?！?