高速公路PPP模式面面觀

  2014年，為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，鼓勵(lì)在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)資本特別是民間資本的積極作用，文件所涉范圍之廣前所未有。隨后，財(cái)政部、發(fā)改委相繼頒布政策，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式在各行各業(yè)的推廣如火如荼地展開。

  高速公路作為基礎(chǔ)設(shè)施的一種，具有建設(shè)周期長(zhǎng)、技術(shù)含量高、投資規(guī)模大、影響范圍廣和現(xiàn)金流穩(wěn)定的特點(diǎn)。2015年4月，財(cái)政部聯(lián)合交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》，為高速公路PPP模式的推廣和應(yīng)用指明了方向。

  高速公路建設(shè)上世紀(jì)已引入社會(huì)資金

  近日，對(duì)于人大加快取消收費(fèi)公路的提議，交通運(yùn)輸部表示由于國(guó)家財(cái)政資金保障仍然不足，還需要繼續(xù)利用好收費(fèi)公路政策，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。回顧我國(guó)高速公路的快速發(fā)展歷程，這一回復(fù)不難理解。

  高速公路在我國(guó)興起于上世紀(jì)80年代末，1998年后進(jìn)入快速發(fā)展階段。自1984年第一條高速公路開工至2015年，短短30年，我國(guó)高速公路通車?yán)锍踢_(dá)到12.35萬(wàn)公里，建設(shè)速度遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國(guó)家。究其原因，不僅是國(guó)家投資建設(shè)高速公路下了大決心，更重要的是收費(fèi)公路政策的出臺(tái)，打破了公路建設(shè)主要依靠財(cái)政資金的體制束縛，極大地調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本參與積極性，為可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

  上世紀(jì)末至21世紀(jì)初，在北京、廣州、上海等地出現(xiàn)了國(guó)內(nèi)第一批探索引入社會(huì)資本建設(shè)的高速公路項(xiàng)目。2004年以后，BOT模式在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后、財(cái)政資金相對(duì)缺乏的中西部地區(qū)廣泛應(yīng)用，緩解了地方尋求發(fā)展的資金困境，加快了地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展速度。

  以貴州省為例，2008年，該省提出“縣縣通高速”計(jì)劃，通過(guò)“BOT+EPC”、“BOT+EPC+建設(shè)期補(bǔ)助”等方式與中國(guó)交建、中國(guó)鐵建等大型央企合作建設(shè)高速公路1589公里，吸引企業(yè)投資1770億元，于2015年實(shí)現(xiàn)了全省88個(gè)縣開通高速的目標(biāo)，成為西部第一個(gè)“縣縣通高速”的省份。

  新形勢(shì)下PPP模式應(yīng)用

  作為世界園藝博覽會(huì)和北京2020年冬奧會(huì)的重要交通基礎(chǔ)設(shè)施，2015年11月，北京興延高速公路PPP項(xiàng)目簽約，標(biāo)志著PPP模式在高速公路領(lǐng)域首次取得成功。

  與以往采用的BOT模式不同，現(xiàn)階段推廣應(yīng)用的PPP模式要求“社會(huì)投資者按照市場(chǎng)化原則出資，獨(dú)自或與政府指定機(jī)構(gòu)共同成立項(xiàng)目公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)收費(fèi)公路項(xiàng)目，政府要逐步從‘補(bǔ)建設(shè)’向‘補(bǔ)運(yùn)營(yíng)’轉(zhuǎn)變，以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，適時(shí)對(duì)價(jià)格和補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整，支持社會(huì)資本參與收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)，提高財(cái)政支出的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用......”，可以看出，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下采用PPP模式，要充分體現(xiàn)政府和社會(huì)資本“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、合作共贏”的合作原則。

  高速公路PPP運(yùn)作成功關(guān)鍵因素

  根據(jù)筆者參與貴州省省級(jí)高速公路PPP項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，PPP模式在高速公路領(lǐng)域的成功應(yīng)用離不開以下幾個(gè)關(guān)鍵因素：

  制定切實(shí)可行的回報(bào)機(jī)制。高速公路按照功能分類有城市內(nèi)高速、省市縣際間高速等，又有機(jī)場(chǎng)高速、會(huì)議、旅游專線等，不同類型的項(xiàng)目收益差別較大。在地方高速公路發(fā)展的中后期，規(guī)劃中多是加快落后區(qū)域脫貧致富、打通邊緣斷頭路、完善公路網(wǎng)的項(xiàng)目，此類項(xiàng)目普遍存在車流量少、資金回收期長(zhǎng)、投資風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，且由于行業(yè)特殊性，社會(huì)投資人對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃決策、車流量培育的影響很有限。為此，在現(xiàn)階段運(yùn)作高速公路PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)首先對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)金流和財(cái)務(wù)情況進(jìn)行充分評(píng)估，科學(xué)預(yù)測(cè)車輛通行費(fèi)收入，然后結(jié)合特許經(jīng)營(yíng)期、財(cái)務(wù)評(píng)估情況以及財(cái)政支付能力等設(shè)計(jì)合理的回報(bào)機(jī)制。對(duì)于項(xiàng)目自身財(cái)務(wù)狀況較好、在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)車輛通行費(fèi)收入能滿足社會(huì)資本合理收益要求的項(xiàng)目，可以采取使用者付費(fèi)方式，由社會(huì)資本獨(dú)資經(jīng)營(yíng)、自籌資金、自主建設(shè)、自負(fù)盈虧。對(duì)于使用者付費(fèi)不滿足社會(huì)資本合理回報(bào)要求的項(xiàng)目，政府可給予社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)助，如北京興延線項(xiàng)目的按通行量補(bǔ)貼模式或貴州三荔項(xiàng)目的補(bǔ)償現(xiàn)金流缺口模式。

  充分的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和合理的風(fēng)險(xiǎn)分配。高速公路項(xiàng)目合作周期長(zhǎng)，不可預(yù)見因素多，為確保PPP運(yùn)作的可持續(xù)性，充分的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和合理的風(fēng)險(xiǎn)分配至關(guān)重要。高速公路PPP項(xiàng)目應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)性風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)期收益風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于車輛通行費(fèi)收入不足的項(xiàng)目，政府應(yīng)避免審批與其具有競(jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目；同時(shí)，約定合理的車輛通行費(fèi)收益不足或超過(guò)預(yù)期的分配方案。

  切實(shí)保障項(xiàng)目融資。在PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司是融資的責(zé)任主體。根據(jù)國(guó)家對(duì)經(jīng)營(yíng)性公路（指國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)或者依照公路法的規(guī)定受讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)的公路）的規(guī)定，項(xiàng)目公司擁有高速公路的收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)和服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)，項(xiàng)目公司可通過(guò)對(duì)上述權(quán)益質(zhì)押的方式籌集建設(shè)資金。對(duì)于投資規(guī)模高且預(yù)期收益風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目，為避免出現(xiàn)建設(shè)資金鏈斷裂情況，一方面政府在選擇社會(huì)資本時(shí)應(yīng)重點(diǎn)考察其財(cái)務(wù)狀況和銀行授信，并通過(guò)簽訂投資協(xié)議的形式，加強(qiáng)投融資監(jiān)管；另一方面，政府還應(yīng)為項(xiàng)目融資提供必要的支持。

  完善項(xiàng)目退出機(jī)制。明確和完善項(xiàng)目退出機(jī)制是保障項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行、維護(hù)社會(huì)公共利益的最后一環(huán)。由于高速公路初始車流量預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確、收費(fèi)公路政策調(diào)整等導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際車輛通行費(fèi)收入與預(yù)測(cè)值出現(xiàn)重大偏差是社會(huì)資本難以控制的風(fēng)險(xiǎn)，而僅增加政府的可行性缺口補(bǔ)貼也容易引發(fā)政府違約的風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)此等風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目協(xié)議中提前約定社會(huì)資本退出的方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是明智之舉。

  在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)形勢(shì)之下，高速公路PPP模式即將進(jìn)入迅猛發(fā)展時(shí)期。筆者認(rèn)為，各方在運(yùn)作高速公路PPP項(xiàng)目時(shí)，在符合政策法規(guī)的大框架下，應(yīng)充分考慮行業(yè)和項(xiàng)目自身特點(diǎn)，重視回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管理、項(xiàng)目融資和退出機(jī)制等關(guān)鍵因素的設(shè)計(jì)，這樣才能夠最大限度地保證項(xiàng)目的正常運(yùn)作和最終成功，進(jìn)一步推動(dòng)和規(guī)范PPP模式在高速公路領(lǐng)域的穩(wěn)步發(fā)展。