PPP模式面臨被架空境地 偽“政府采購”泛濫成災

  最近，一種新的“政府購買服務模式”開始盛行于地方政府公益類基礎設施投融資領域，并引起廣泛的爭論。

  具體而言，地方政府與投資人就公益類基礎設施的融、投、建、運簽訂政府購買服務協(xié)議，同時為對投資提供付費保障并滿足金融機構的融資要求，由當?shù)厝舜螅ɑ蛉舜蟪Ｎ瘯┳鞒鰶Q議，將購買服務期內(nèi)的政府購買服務付費納入當?shù)刎斦С鲱A算。

  而這種政府購買服務模式又稱之為偽“政府購買服務”，或涉嫌違規(guī)。2016年6月29日，審計署審計長劉家義向全國人大常委會報告2015年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，其中，在關于地方政府債務審計發(fā)現(xiàn)的主要問題中指出：“有的地區(qū)仍違規(guī)或變相舉債。有的地方出現(xiàn)一些隱性債務，內(nèi)蒙古、山東、湖南和河南等4個省區(qū)在委托代建項目中，約定以政府購買服務名義支付建設資金，涉及融資175.65億元?！?

  在PPP業(yè)內(nèi)人士看來，偽“政府購買服務”不僅增加地方政府隱性負債，隨著其泛化，在基礎設施領域引入社會資本投資時，使用的PPP模式可能被架空，而PPP模式提升公共產(chǎn)品和公共服務供給效率的目標等更是無從談起。

  政府購買服務泛化

  現(xiàn)在，政府購買服務越來越多地出現(xiàn)在地方公益類基礎設施領域?！斑@種情況太多了，并且逐步取代政府付費類PPP，成為地方政府進行公益類基礎設施投融資的一種主要方式?！币晃婚L期與地方政府作咨詢的負責人士告訴《華夏時報》記者。

  事實上，早在國發(fā)〔2015〕37號《國務院關于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》文件中就提及了“政府購買棚改服務”的概念。其后，政府購買服務的概念又在各部委所發(fā)的管廊、海綿城市、土儲、農(nóng)村公路投資建設等相關文件中屢屢出現(xiàn)。

  “政府購買服務將會被泛化使用到基礎設施投建項目中，而地方政府也借機將政府購買服務作為一種相比PPP模式更為簡單便捷的投融資方式，應用到公益類基礎設施的各個領域?！鄙虾ｅ\天城律師事務所合伙律師劉飛接受《華夏時報》記者采訪時說，現(xiàn)在很多人混淆了政府付費PPP和政府購買服務的概念，認為公益類基礎設施投建PPP項目的收入來源是政府付費，因此就是政府購買服務，可以直接適用政府購買服務的相關法律法規(guī)進行簡化操作，而無需適用PPP的相關法律法規(guī)。

  按我國法律規(guī)定，PPP有一套復雜的操作流程，包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交等階段，而每個階段又包括三四個步驟，包括物有所值評價、財政能力承受等。

  在地方政府和投資人看來，政府購買服務方式可以實現(xiàn)基礎設施的融資目的，同時還可規(guī)避PPP“復雜繁瑣”的操作和審批流程，也不受10%一般公共預算支出的限制，可謂是“一舉多得”。

  但按《政府采購法》第六條規(guī)定：“政府采購應當嚴格按照批準的預算執(zhí)行”；《政府購買服務管理辦法》第五章也詳細規(guī)定了政府購買服務的預算及財務管理，其中第二十三條規(guī)定：“ 政府購買服務所需資金應當在既有財政預算中統(tǒng)籌安排”，第二十七條規(guī)定：“財政部門審核后的購買服務項目表，隨部門預算批復一并下達給相關購買主體，購買主體應當按照財政部門下達的購買服務項目表，組織實施購買服務工作。”

  “很明顯，政府購買服務應該遵循的是‘先有預算后有采購’的原則，財政部給地方采購管理部門的政策口徑也一直是要嚴格執(zhí)行‘無預算不采購’的規(guī)定?！眲w說，這種在基礎設施投建領域?qū)嵤┱徺I服務違反了政府購買服務的預算管理制度，是一種偽“政府購買服務”。

  如果按正常流程，購買服務是先預算再采購，無預算不采購，而目前偽“政府購買服務”走的則是先采購后進行預算的路。

  劉飛認為，公益類基建投融資領域?qū)嵤┱徺I服務，由于項目包含建設周期，采購期限相對較長，因此政府方必然需要使用未來年度的預算支付相應的購買服務付費，這就產(chǎn)生“先進行采購后列入預算”的狀況?！皬漠斍罢徺I服務的預算管理制度來看，公益類基建投融資領域?qū)嵤┱徺I服務于法無據(jù)，承諾將相應政府購買服務付費列入政府預算的做法更是與法相悖?！?

  熟知地方政府的圈內(nèi)人士向《華夏時報》記者表示，目前地方政府認為購買服務款不屬于地方債務，不受債務限額管理，又不屬于PPP，不受10%的一般公共預算支出限制，事實上成了三不管地帶。

  或架空PPP模式

  目前，中國正在大力推廣PPP模式，PPP模式包括使用者付費、可行性缺口補助、政府付費等三類模式。由于公益類基礎設施項目沒有使用者付費，政府通過向社會資本支付政府付費以使社會資本回收投資成本并取得合理收益，這實際上也是一種政府購買服務類型。

  劉飛認為，基礎設施投建PPP項目的合作范圍不僅包括為公眾提供的公共服務，還包括融資、投資、建設為提供公共服務所需的基礎設施，比一般意義上的政府購買服務內(nèi)容更豐富更復雜，權利義務關系也更復雜，期限也相對更長，因此應被認為是一種特殊的政府購買服務，應適用PPP項目的相關法律法規(guī)及商業(yè)模式等進行操作，而不能簡單適用政府購買服務的規(guī)定。

  但目前偽“政府購買服務”泛濫，除了增加地方政府債務風險，業(yè)內(nèi)更為擔憂的是，真的PPP模式可能被“劣幣驅(qū)逐”。

  清華大學教授王守清在微博上表示，政府購買服務已蓋過了PPP，只要地方人大一紙決議“同意某項目資金納入公共財政預算支出”，就可作為地方各家銀行放款依據(jù)，用一個非財政融資平臺承接，且冠冕堂皇地說這不是政府舉債，也沒有政府擔保，人大只做了支出預算決議。

  劉飛表示：“在基礎設施領域引入社會資本投資時使用的PPP模式將被架空，對PPP模式的進一步規(guī)范和優(yōu)化，以及通過實施PPP模式以實現(xiàn)提升公共產(chǎn)品和公共服務供給效率的目標和體制機制變革的社會目標等都無從談起。”

  劉飛建議，應采取措施控制當前的偽“政府購買服務”泛化的情況，在高層級法律法規(guī)中進一步明確PPP項目的邊界，對于屬于PPP項目范疇內(nèi)的基礎設施領域引入社會資本投資必須適用PPP項目的相關法律法規(guī)，而不能直接簡單適用政府購買服務的規(guī)定和程序。