不要用錯誤的期望毀了海綿城市

  編者按：時隔18年后的2016年，洪水再次肆虐神州，南方城市大量浸泡在積水之中，今日繁華大都市武漢重成澤國。7月7日，有一批批的“好事者”們在“大頭針PPP”問答平臺上提出了一系列問題，以期將憂國憂民的輿論民情引向?qū)I(yè)化思考：

  “夏季到南方來看‘?！?，城市內(nèi)澇如何破?——剛剛進(jìn)入6月,江西、湖北、重慶、貴州等省份連遭強(qiáng)降雨,南昌、武漢等陷入‘內(nèi)澇成海’的尷尬。年年暴雨,年年內(nèi)澇,大雨之下,城市緣何變得‘小肚雞腸’？海綿城市建設(shè)何時呈現(xiàn)功效？”

  “大頭針PPP”是PPP領(lǐng)域的專業(yè)問答平臺，已經(jīng)聚集了一批高水平的專業(yè)人士。這個問題一提出來，短短兩三天時間里便有了十余條回答，表現(xiàn)出優(yōu)異的思考能力、犀利的洞察力和多元化的獨(dú)立專業(yè)視角。我們欣慰，洪澇面前，不再只有埋怨，不再只有牢騷，不再人云亦云，不再一味陷入悲痛、憤怒和廉價的感動。讓我們來聽一聽他們的精彩評論，感受他們在滔滔洪水面前的理性光輝吧！

  濟(jì)邦咨詢余凱鋒：海綿城市不是包治百病的萬能丹藥

  輿論針對武漢洪澇災(zāi)害議論較多的是海綿城市，大多數(shù)人質(zhì)疑海綿城市花了那么多錢為什么在洪澇災(zāi)害面前如此“不堪一擊”。這個誤解是基于對海綿城市的了解膚淺。上海濟(jì)邦咨詢公司的余凱鋒專門針對海綿城市作出了三點(diǎn)回答：

  “一，海綿城市是一個很好的理念，但不是包治百病的萬能丹藥。比如應(yīng)對今年這樣的罕見暴雨，加大城市建設(shè)投入從技術(shù)上也許是可行的，但成本呢？我贊成海綿城市規(guī)劃設(shè)計建設(shè)均應(yīng)當(dāng)適度超前，但應(yīng)當(dāng)在財力可承受范圍之內(nèi)。應(yīng)對極端自然災(zāi)害，政府提高應(yīng)急管理能力可能更重要。當(dāng)前輿情洶洶的情境下，決策者更要頂住壓力，避免盲目大干快干。

  “二，海綿城市建設(shè)需要也適合采用PPP模式。海綿城市作為關(guān)系人民群眾生命財產(chǎn)安全的公益項(xiàng)目，需要也值得加杠桿，PPP模式是其理想的融資方式。海綿城市的關(guān)鍵更在于規(guī)劃設(shè)計及后續(xù)運(yùn)營維護(hù)，社會資本更能發(fā)揮其優(yōu)勢，較易實(shí)現(xiàn)全生命周期的成本節(jié)省。此外，海綿城市建設(shè)PPP模式的核心是按效付費(fèi)，按效付費(fèi)是兩批試點(diǎn)城市申報時的特別要求，國家在推海綿城市建設(shè)時，也希望各地在機(jī)制上有所創(chuàng)新，提高資金使用效率，把錢用在刀刃上。

  “三，當(dāng)前海綿城市建設(shè)存在的一些問題。2013年以來，海綿城市的熱度一直不減，但問題也層出不窮。不少地方將一些項(xiàng)目拼湊起來冠名為‘海綿城市’，對于地方政府，需要獲得中央補(bǔ)助，對于社會資本，資本市場需要概念。相信不久’海綿城市多少億花在哪里’之類追問會見諸報端。

  史小輝：不能寄予海綿城市過高的防災(zāi)期望

  史小輝先生是2015年8月15日第二十六期“城市中國沙龍”的負(fù)責(zé)人。在那期以流域治理PPP為主題的沙龍上，有水利專家放炮：“一個城市內(nèi)部能談“流域治理”嗎？海綿城市建設(shè)能解決流域治理問題？”把流域范圍的水的問題，寄希望于在城區(qū)建設(shè)“海綿城市”來解決，這是花99%的錢用在1%的面積上。

  時隔近一年后，面對洪澇災(zāi)害，史小輝對海綿城市問題顯然有了更加清醒的認(rèn)識。他在平臺回復(fù)說：

  “海綿城市對水的‘滲、滯、蓄、凈、用、排’功能，大致分為三層：生態(tài)環(huán)境、資源利用和防洪排澇。水的‘利用’是第一位的，其次是水生態(tài)和水環(huán)境，最后才是排水防澇。海綿城市是個好東西，不能讓它背武漢洪澇災(zāi)害這個黑鍋而毀了它。

  “城市的安全保障主要在排水功能，尤其是極端降雨情況下的順利排水。城市實(shí)現(xiàn)順利排水，一方面需要城市排水管網(wǎng)的管徑設(shè)計留足冗余量，一方面需要城市管網(wǎng)系統(tǒng)的布局要合理，同時要流域大的排水體系支持。城市管網(wǎng)問題由來已久，建國后城市管線設(shè)計等級較低，后來城市的排水標(biāo)準(zhǔn)不斷調(diào)整，‘不兼容’問題是主要問題。而且城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，次管變主管，設(shè)計時的流量早已超過，更不要提根據(jù)峰值留足冗余。海綿城市包含的排水的問題，就需要站在水利和流域水安全的角度分析和解決問題，不能單純地希望用海綿工程畢其功于一役。

  “城市排水服從于流域排水體系。武漢的排洪能力差是天然缺陷，歷年洪峰來時，武漢三鎮(zhèn)洪水已沒過江堤，而江堤更是高出地面數(shù)米。流域內(nèi)排不掉，水只能淤積在武漢市內(nèi)。在這種極端情況下，任何何種海綿都早已飽和，因此，海綿實(shí)際上從來都是與洪澇災(zāi)害無關(guān)的。解決洪澇問題的根本，一方面得靠長江上下游的‘削峰’，另一方面也只能做好這種極端情況下的防災(zāi)減災(zāi)措施，保證城市在極端情況下的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

  “小流域又服從于大流域。三峽工程相關(guān)人士針對公眾對三峽工程在洪水中作用有限時表示：‘長江上游及支流共有上百個水壩，彼此間互相不管不問，平時各攔各的水，事急臨頭各放各的水，最后可能都得由三峽來埋單。且三峽本身也存在這類事急臨頭不得不開閘狂泄的可能。’可見，‘削峰’問題不是武漢一個城市所能解決的，這是長江流域水利系統(tǒng)管理的問題。

  “98年至今，長江沿線多少當(dāng)年的農(nóng)田變成了今天的城市，多少上千年來都不適合建筑的區(qū)域在房地產(chǎn)市場的高歌猛進(jìn)中成為了城區(qū)！所以也不難理解，為什么本次洪峰沒有98年大，財力物力和技術(shù)早已今非昔比，影響卻不比當(dāng)年小。所以，在厄爾尼諾周期性氣候的背景下，在長江沿線密集暴雨，各地都在泄洪的情況下，淹沒或者說部分區(qū)域經(jīng)常性淹沒將成為常態(tài)。除非拆掉部分建成區(qū)恢復(fù)成自然狀態(tài)，否則洪水對人的影響將如影隨形。所以做好這種極端情況下的防災(zāi)減災(zāi)措施，保證城市在極端情況下的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，是城市最理性的選擇。如日本的在地震情況下的常態(tài)化培訓(xùn)和應(yīng)急措施起到了最小化減輕損失的作用。歐洲多瑙河邊的發(fā)達(dá)城市尚不能規(guī)避洪水泛濫，中國長江下游城市也不用將其視為恥辱。做好防災(zāi)預(yù)測，提前做好減災(zāi)準(zhǔn)備，度過每年幾天的極端氣候，城市也才能在有效組織下變得更加秩序和安全。

  “關(guān)于武漢下15個東湖能否扛得住，這是海綿城市對地表徑流總量的控制問題。海綿城市可能更適合廣大缺水的北方城市，因?yàn)樗Y源不夠用，首要的是‘用’；而南方城市水資源普遍富余，首要的是‘排’。南方城市地表徑流量很大，地下水層含水率如何、可蓄水率如何，要因地制宜的分析，不能簡單的通過海綿申報體系上60%~90%的簡單五檔來設(shè)定當(dāng)?shù)氐闹笜?biāo)。

  “建好海綿城市，要從城市本地出發(fā)，從水安全防范、徑流控制利用、水生態(tài)保護(hù)和水環(huán)境建設(shè)的多維度，分層級逐一論證，逐步落實(shí)，不能簡單化考慮問題，讓單一的解決方案解決很多復(fù)雜問題。這樣的海綿城市才能不背黑鍋，不成為笑話。

  KEVINWJ：海綿城市建設(shè)不能冒進(jìn)

  這個網(wǎng)名為KEVINWJ的作者，在大頭針PPP問答平臺上非?；钴S，他不愿意透漏自己的真實(shí)姓名，他說保持這樣一種身份，有利于自己客觀思考，他說他是理性的人，不會因?yàn)椴挥谜婷鴮ψ约旱难孕胁回?fù)責(zé)任。我也就尊重作者的意見，摘錄其比較有意義的回復(fù)如下:

  “中國的海綿城市從落實(shí)頂層設(shè)計方面出現(xiàn)了一些問題，比如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕75號）中指出總體工作目標(biāo)是：‘通過海綿城市建設(shè)，綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求?！渲械摹?0%降雨就地消納和利用’，這個數(shù)字要求和計算方式都不科學(xué)。根據(jù)世行專家的研究，中國城市最能實(shí)現(xiàn)海綿城市的地方并不在長江流域，長江流域地面滲水性并不強(qiáng)，地質(zhì)土壤性質(zhì)與高程分布造成了海綿城市建設(shè)的難度會很大，在達(dá)到70%的數(shù)據(jù)必須從地面地上全面進(jìn)行改造升級，這是個系統(tǒng)的工程，并不是設(shè)置一些公園、鋪設(shè)了一些滲水磚建造了幾個森林或者人工湖就可以滿足的。同時在統(tǒng)計上怎么計算70%，也存在不科學(xué)的地方。一個城市要建成海綿城市必須要從廣泛的調(diào)研中得出設(shè)計方案，這個周期很長，而且要做細(xì)，目前從時間上看很難考慮多成熟。2030年達(dá)到80%以上的面積達(dá)標(biāo)，意味著新城區(qū)的全面建設(shè)，和老舊城區(qū)的推翻重建，這些在后來的實(shí)施方案中都不敢提出來。我看過數(shù)十份海綿城市設(shè)計方案，大多數(shù)都不太系統(tǒng)和科學(xué)，充其量設(shè)置幾個海綿體而已。

  “我再解釋一下南方看海的問題，拿武漢舉例。武漢市投入130億元做海綿城市，網(wǎng)上有消息稱有官員曾經(jīng)夸下海口說‘一天下15個東湖也不怕了’。這句話很夸張，我們首先應(yīng)該計算一下東湖的蓄水容量，然后對武漢海綿城市的納水與排水容量也充分掌握，最后進(jìn)行數(shù)學(xué)計算，如果能得到15倍才可以。我不知道這個官員是否真的搞清楚這些情況，即便搞清楚了，也要考慮，在過去的五年多時間里，武漢市的城市建設(shè)快速推動，工地面積在整個城區(qū)面積中占比很大，市政溝渠管網(wǎng)與排水設(shè)施遭到破壞的程度也很大，有些工地還沒有竣工，有些新的工地又陸續(xù)累加了破壞影響，這些現(xiàn)象本身就給城市排水造成了不利影響，再加上本次降水時間和周期都很長，降水量也比往年大，各種因素的共同結(jié)果造成了武漢城市的排水差、低洼路段給水嚴(yán)重、城中湖涌現(xiàn)、城市基礎(chǔ)設(shè)施淹水嚴(yán)重等后果。如果綜合考慮這些問題，可能就不會有埋怨說還會看海了，官員也不會做不科學(xué)的表達(dá)了。

  “海綿城市的系統(tǒng)工程從目前的市場環(huán)境上看，引入PPP模式是很有必要的，無論從資本、技術(shù)還是長遠(yuǎn)運(yùn)營來看，都能將共同的責(zé)任分配到政府與社會雙方。簡單通俗而言，一個城市的好壞，除了看老天爺?shù)呐浜?，更要看政府和社會各界的共同配合?

  “在2015年國務(wù)院通知下發(fā)后不久，我們的各個省市積極響應(yīng)號召，在今年4月份前，至少有16個省份陸續(xù)制定出臺推進(jìn)海綿城市建設(shè)實(shí)施意見。其中，比較積極的例如成都、武漢等多個城市分別計劃1至3年內(nèi)投資超50億元推進(jìn)海綿城市建設(shè)，從投資上對海綿城市進(jìn)行了傾斜，不可謂不重視。同時，在這十多個省份出臺的建設(shè)意見中所提目標(biāo)，基本與國辦指導(dǎo)意見中的一致，但也有少數(shù)地方較之略高。如天津和山東比較積極和大膽創(chuàng)新，提出要將至少75%的降雨實(shí)現(xiàn)就地消納和利用。我看到這個數(shù)據(jù)著實(shí)替他們捏了把汗。山東的青島我還是了解一些的，號稱不會被淹的城市。因?yàn)闅v史原因，城市排水系統(tǒng)一直都被傳頌很好，設(shè)計科學(xué)、施工質(zhì)量好以及系統(tǒng)排水性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，但青島能否到就地消納利用70%也沒有數(shù)據(jù)支撐。在山東全省，除了位于膠東半島的濱海城市青島以外，還有很多內(nèi)陸城市，這些城市如何能達(dá)到75%呢？

  “在世行的項(xiàng)目庫中跟山東相關(guān)的項(xiàng)目很多，其中大部分是都是關(guān)于健康與水資源和農(nóng)業(yè)灌溉的項(xiàng)目。因?yàn)轫?xiàng)目的緣故我參加過一些課題研究，得知下面的一些信息：（1）山東本身是缺水的地方，所以需要加強(qiáng)灌溉項(xiàng)目，留住水資源；（2）濟(jì)南的地下水資源流失很嚴(yán)重，地下基本成為一個漏斗；（3）山東的地質(zhì)層和中國華北很多地方都差不多，在世行研究中，70%的可能性也比較小。如果因?yàn)榍皟蓚€原因，政府需要大力挽救水資源，我認(rèn)為這種精神是可取的，也是值得贊揚(yáng)的，但如果僅僅因?yàn)檫@些原因，就敢大放豪言達(dá)到75%的指標(biāo)，我覺得也有些沖動。翻開地圖，看看濟(jì)南、濟(jì)寧、濰坊等城市內(nèi)的水體數(shù)量，基本不多，跟南方城市比較要少的多，森林覆蓋面積也不太大，我很困惑這個城市要如何達(dá)到75%的指標(biāo)呢？難道因?yàn)榻邓亢苌伲愿疫@樣說？如果是這樣，新疆和西北的一些城市應(yīng)該是100%才對。因此我認(rèn)為這些政府官員的思考出現(xiàn)了問題，至少從后面的實(shí)施方案中看不出能滿足75%的指標(biāo)。

  “湖北有個別名叫做‘千湖之省’。是怎么來的呢？除了原本的河流沖積原因，更多是歷史長河中人們的辛勞所致。在毛澤東時代，湖北也曾經(jīng)大規(guī)模建造湖泊，一度有1000多個。這些湖泊后來慢慢有些數(shù)據(jù)上的變化。從個數(shù)上看，目前面積大于0.1平方公里的湖泊為958個，比上世紀(jì)50年代的1106個略有減少；從面積上看，但現(xiàn)存的湖泊面積為2438.6km2，只有上世紀(jì)50年代的34%；湖北全省大于1平方公里以上的湖泊為217個，比上世紀(jì)50年代的522個減少了一大半。境內(nèi)湖泊主要分布在江漢平原上。面積百畝以上的湖泊約800余個，湖泊總面積2983.5平方公里。面積大于100平方公里的湖泊有洪湖、長湖、梁子湖、斧頭湖。

  “整個水環(huán)境的破壞，造成了湖北在洪水中的承受能力也被破壞了。我們知道，大禹治水在于‘疏?！?，放棄了鯀的‘堵塞’法。其實(shí)，湖北的一千多個大湖泊，正是在長江流域起到了堵塞的作用，這個作用也是通過疏浚的方式完成的。長江經(jīng)過三峽的狹窄區(qū)域之后，到了湖北的宜昌以下至秭歸和荊州，流域截面變大，一直到武漢江夏和鄂州一帶，進(jìn)入到各個湖泊之中，這一整套堵塞和疏浚系統(tǒng)，曾經(jīng)幫助了長江中下游的更多省份，所以有句話叫‘中國防洪看長江，長江防洪看湖北，湖北防洪看荊鄂’。但因?yàn)楹磾?shù)量和面積的不斷減少，長江的防洪壓力只會越來越大，這些還真不是海綿城市能解決的。非城市區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)被破壞了，一切都會隨著影響。

  那么究竟怎樣來通過建設(shè)海綿城市來解決南方城市‘看?！膯栴}呢？

  “首先，我們不能有通過某一個城市發(fā)展海綿城市的計劃就解決所有問題的想法，至少不能過于依賴。也就是說建設(shè)海綿城市能否解決‘看?！瘑栴}，是需要系統(tǒng)規(guī)劃和設(shè)計的，如果海綿城市建設(shè)的深度不夠，設(shè)計的層面不全，系統(tǒng)解決問題的層次不夠，即便是達(dá)到了設(shè)計層次的海綿城市，也不一定能解決看海問題。這一點(diǎn)從目前國內(nèi)多個省市的海綿城市設(shè)計方案和事實(shí)情況也都印證了。

  ‘其次，建設(shè)海綿城市應(yīng)該基于各方資源的現(xiàn)狀水平。比如一個老城區(qū)，排水管網(wǎng)設(shè)施都不齊全，排水體制都不分開，每家每戶的水井（個人取水水源點(diǎn)）設(shè)置，這樣的現(xiàn)狀區(qū)域，要徹底建成海綿城市，就必須重新布局，翻修重建。同樣，很多高樓大廈地基深厚，有的甚至阻斷了地表水流動，形成了低洼地帶，在這里如果沒有蓄水設(shè)計，就會變成海的模式。同樣，很多道路排水系統(tǒng)也不完善，低等級公路以及不斷的城市建設(shè)，造成了道路歷史更替，形成一條道路幾個設(shè)計幾個排水系統(tǒng)幾個層次的平面與立體交錯模式，這條路如果要建成系統(tǒng)的排水設(shè)施，幾乎是要重新建設(shè)的。再比如許多街道硬化，都不是滲水性材料，這也是需要全面更換的，這種更換要從表面到土壤層的更換。以上這些涉及各種建筑物、各種監(jiān)管部門、各種施工標(biāo)準(zhǔn)，這些都依附在各種資源之上，要想改變，必須摸清楚現(xiàn)狀。

  “再次，建設(shè)海綿城市，要從政府層面管理，而不是交給哪一個部門，它涉及所有的部門協(xié)同管理，涉及城市所有的設(shè)計與理念的推動，對政府治理城市的能力要求很高，這是目前政府急需補(bǔ)課的地方。

  “最后，建設(shè)海綿城市，要尊重科學(xué)，無論從頂層設(shè)計、方案、具體實(shí)施設(shè)計和策劃、績效框架與施工技術(shù)等各個方面都需要不斷的驗(yàn)證和反復(fù)的推敲，需要做試驗(yàn)，需要統(tǒng)籌，也需要反思，只有這樣的科學(xué)態(tài)度，才是建設(shè)海綿城市的基礎(chǔ)。

  編者：借洪水之力，推動國家治理現(xiàn)代化

  也許有人會埋怨18年了我們的抗洪能力為什么還是這么差，除了用人民子弟兵的血肉之軀和沙袋就沒有別的辦法？也許會有人氣憤洪水又沖出了那么多豆腐渣工程！也許會有人曝料武漢多年來靠收“巨額罰款”縱容房地產(chǎn)開發(fā)商填湖造地，導(dǎo)致蓄洪排澇能力降低……但換一個角度看，我們赫然發(fā)現(xiàn)：我們這個民族的群體思維方式已經(jīng)大大改變，開始學(xué)會了反省，學(xué)會了討論和交流，學(xué)會了多元角度看問題，理性思考辨是非，不再人云亦云，不再一味陷入巨大的悲痛、憤怒和過于廉價的感動情緒之中。

  幾十年來，我們走得太快，以至于很多事情只顧干顧不上思考，很多知識來不及消化，很多東西造得不那么精致。李冰父子建設(shè)都江堰的前期規(guī)劃準(zhǔn)備工作就用了七八年，結(jié)果造福一方兩千多年了?，F(xiàn)在我們的工程快是快了，經(jīng)典卻沒了，往往經(jīng)不過一場洪澇的檢驗(yàn)。

  既然災(zāi)難已經(jīng)發(fā)生了，就要把這一課上好，讓“學(xué)費(fèi)”交得值。世界各國的重大立法進(jìn)步以及立法之后得以實(shí)施，都是重大事件推動的結(jié)果。海綿城市、排水系統(tǒng)，綜合管廊等，都是城市的“良心”，在沒有重大災(zāi)害發(fā)生的“和平時期”，本來就發(fā)展動力不足：中央高度重視，地方政府可能就只是一般重視；地方政府一般重視，到了社會可能就是不重視。當(dāng)然，也完全可能反過來。形成共識需要借助具體的事件。而自然災(zāi)害、突發(fā)事件固然代價慘重，但客觀上對政府和民眾的沖擊，是常規(guī)宣傳手段很難達(dá)到的。既然自然災(zāi)害很難避免，“學(xué)費(fèi)”反正是要交，那就要借助自然災(zāi)害和突發(fā)事件做足文章，反思、分析、研究、討論、改進(jìn)……

  應(yīng)對災(zāi)難最難得的是反思的能力，因?yàn)檫@需要否定自身的極大勇氣。過去我們過窮日子過久了，可能養(yǎng)成了一些有局限性的思維習(xí)慣和觀念意識。比如，以前我們城鎮(zhèn)化率低，洪澇災(zāi)害在城市的影響人數(shù)還相對比較少。但現(xiàn)在城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過50%，產(chǎn)業(yè)在城市的集中程度更高，城市內(nèi)澇給社會的沖擊和損失就更大了。

  災(zāi)難是大自然對人類的懲罰，也是對人類的教育。一個國家和民族的警醒常常就是在災(zāi)難的巨大的沖擊下發(fā)生的。但是，多難不會自動興邦，災(zāi)難的后果取決于人對待災(zāi)難的態(tài)度和思維方式。從這次洪澇災(zāi)害引發(fā)的思考和討論中我們欣喜地發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)有很多人開始深入的、長遠(yuǎn)的思考。