內(nèi)澇的城市讓生活添堵 PPP方式建設海綿城市前景可期

  近期，我國南方多地遭遇強降雨，致使武漢、廣州等不少城市出現(xiàn)了嚴重的內(nèi)澇。這也使得人們對于加快海綿城市建設的渴盼愈來愈強烈。對此，住建部海綿城市建設技術專家委員會委員、北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥在接受中國經(jīng)濟導報記者采訪時表示：“當前，內(nèi)澇危機頻現(xiàn)將催生建設海綿城市的迫切需求，2016年將是海綿城市加速推進的一年。”

  破解城市內(nèi)澇 海綿城市被寄予厚望

  近年來，在一些繁華的大城市，“一下雨就看?！币呀?jīng)成為一種常態(tài)化“景觀”。某種程度上，這種內(nèi)澇滯水的“老大難”問題困擾著城市管理者。由此，海綿城市的概念也應運而生。

  所謂海綿城市，是指新一代城市的雨洪管理概念。就是通過一系列城市設施的建設與合理規(guī)劃，讓城市在適應環(huán)境變化和應對雨水帶來的自然災害等方面具有良好的“彈性”，也可稱之為“水彈性城市”，國際通用術語則稱為“低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構建”。國務院參事、中國城市科學研究會理事長仇保興給予了一個形象的比喻，“城市能像海綿一樣，遇到有降雨時能夠就地或就近吸收、存蓄、滲透、凈化雨水，補充地下水、調節(jié)水循環(huán)；而在缺水時，則能將蓄存的水釋放出來，加以利用?！?

  海綿城市的發(fā)展在我國日益得到重視。2013年底，國家主席習近平在中央城鎮(zhèn)化工作會議上明確指出了建設海綿城市的重要性，提出要建設對雨水“自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。隨后，2015年10月16日，國務院發(fā)布的《關于推進海綿城市建設的指導意見》提出，通過海綿城市建設，最大限度地減少城市開發(fā)建設對生態(tài)環(huán)境的影響，將70%的降雨就地消納和利用，到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達到目標要求，到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達到目標要求。

  海綿城市不僅是項目 更是一種理念

  人民的期待、國家的重視，都令從事海綿城市的建設者和理論研究的學者們感到了責任重大。關于建設思路的謹慎系統(tǒng)的討論由此展開。

  清華大學PPP研究中心專家委員會副主任王守清教授對中國經(jīng)濟導報記者表示：“建設海綿城市并不是一件簡單的事情，它是一個系統(tǒng)工程，需要將城市作為一個有生命的整體來看待。要求對水系統(tǒng)、園林綠地系統(tǒng)、道路系統(tǒng)、建筑小區(qū)系統(tǒng)進行整體規(guī)劃、建設與管理。而其所需要的龐大資金，更是對融資渠道、方式，以及投資體制等提出了新的要求”。

  金永祥同樣認為，海綿城市建設將使城市設計、城市建設、城市管理和城市投融資發(fā)生全面的變革，會對各個領域產(chǎn)生影響。其中最主要的就是會改變這些城市管理者的理念。“因此，在我看來，與其說海綿城市是一個項目，還不如說它是一種理念?！?

  在金永祥的設想中，海綿城市要通過加強城市規(guī)劃建設管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，實現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式，做到“下雨不內(nèi)澇，雨過不干旱，熱島效應要消除，城市水體不黑臭”等目標。也由此，其幾乎涉及了城市的每一寸土地，包括屋頂、廣場、綠地、河湖、道路等?！拔磥碓诔鞘薪ㄔO中，要以海綿城市為理念。這個就會影響到設計、影響到建筑材料、影響到施工，甚至影響到城市綠化的植物?！?

  正因為海綿城市建設的復雜性，專家學者普遍認為，在短時間內(nèi)，指望通過海綿城市一勞永逸地解決一些城市的內(nèi)澇問題，恐怕并不現(xiàn)實。

  在采訪中，建銀城投環(huán)保股權投資管理有限公司總經(jīng)理辛強對中國經(jīng)濟導報記者表示，近年來大中型城市暴雨過后出現(xiàn)的“看?！爆F(xiàn)象，有多方面的原因。但也恰恰說明，在經(jīng)過30年快速發(fā)展后，城市基礎設施發(fā)展出現(xiàn)了結構性的不平衡。而這種情況“不能簡單地把板子都打在地方政府的身上”。這是因為，地方政府掌握的資源是很有限的，它需要集中全部資源來為整個城市的民生和保障提供一個全方位的基礎設施服務。因此，就面臨著選擇問題，需要進行全局的統(tǒng)籌考量?！昂＞d城市建設同樣在這個統(tǒng)籌框架內(nèi)?！?

  國家發(fā)展改革委投資研究所投資體制與政策研究室主任吳亞平分析認為，解決城市內(nèi)澇問題，需要靠海綿城市更多地把水就近滲透，去補充地下水。目前來看，老城區(qū)內(nèi)澇的現(xiàn)象比較嚴重，因為老城區(qū)的地下管網(wǎng)系統(tǒng)已經(jīng)建成了，空間也比較小，在老城區(qū)開展海綿城市建設會比較難，而在新城區(qū)開展海綿城市建設則比較便利。

  海綿城市拉動投資 成為穩(wěn)增長的發(fā)力點

  在專家學者們的眼中，海綿城市除了能夠在未來解決城市內(nèi)澇的問題，更對于拉動投資增長和消費需求有著重要的意義。

  全國政協(xié)副主席、全國工商聯(lián)主席王欽敏就曾分析指出，海綿城市建設順應了當前國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的需要，符合當前國際城市發(fā)展的共同趨勢，同時也給城市基礎設施領域帶來了新的機遇。在供給側改革的大背景下，包括未來城市地下管廊、海綿城市等城市基礎設施建設將是穩(wěn)增長的著重發(fā)力點。

  來自住建部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，海綿城市建設每平方公里的投資約為1億~1.5億元。截至目前，全國已有130多個城市制定了“海綿城市”建設方案。在申萬宏源證券分析師陸玲玲看來，按照國務院關于海綿城市建設目標要求，靜態(tài)預估2020年海綿城市建設對應1.4萬億元投資，2030年則將對應5.7萬億元投資。

  來自長城證券的一項研報認為，面對萬億元級別的投資，政府加大海綿城市財政補貼，但主要是起到“四兩撥千斤”的作用。

  迄今為止，國家已經(jīng)先后公布了兩批海綿城市試點名單。對這些試點城市，中央財政將給予專項資金補助，一定3年，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。2015年4月，遷安、白城、鎮(zhèn)江、嘉興、池州、廈門、萍鄉(xiāng)、濟南、鶴壁、武漢、常德、南寧、重慶、遂寧、貴安新區(qū)和西咸新區(qū)等16地進入第一批海綿城市試點名單。2016年4月，北京、天津、大連等14個城市進入第二批試點名單。

  海綿城市建設需要PPP助力

  在業(yè)內(nèi)專家看來，打造一座座“會呼吸”的海綿城市，不僅需要理念的更新，還需資金的配套以及投融資方式的轉變。

  據(jù)了解，目前，我國99%的城市還都是雨水快排模式，遠達不到海綿城市的標準。建設海綿城市將對現(xiàn)有的地下管網(wǎng)進行大規(guī)模改造，而海綿城市建設涉及到瀝青滲水以及公路地面滲水等功能，需要使用特別的水泥和磚面、滲水的瀝青等，均涉及到巨額的投資資金。

  住建部海綿城市建設技術專家委員會委員、濟邦投資咨詢有限公司董事總經(jīng)理張燎曾經(jīng)表示，組織保障、技術保障和資金保障是海綿城市“落地”的三大支柱。尤其是資金保障這一項，沒有資金保障海綿城市建設將難以運行下去。“個人認為，應探索多渠道籌集資金，包括政府投入、社會資本參與以及資本市場融資等?！?

  仇保興此前曾表示，在海綿城市的建設中應大力推廣PPP（政府和社會資本合作）模式，PPP模式會讓包括海綿城市在內(nèi)的城市基礎設施建設煥發(fā)出生機和活力。在海綿城市的投資建設和運營管理中，應鼓勵具備技術實力的企業(yè)集團或聯(lián)合體，采用總承包方式承接海綿城市建設項目，而政府可通過競爭性磋商等市場機制選擇最佳的社會資本作為合作對象。

  張燎也強調，采用PPP模式吸引社會資本參與有一定的必要性。在海綿城市的建設中，可將海綿城市的排水管道整修、河湖溝渠雨水設施建設、生態(tài)恢復和修復以及后期運營服務適當組合打包為PPP項目，通過政府購買服務的方式，來吸引投資運營商參與海綿城市的建設。

  王守清則對中國經(jīng)濟導報記者介紹說，一個項目是否要應用PPP，關鍵看是否可明確項目的4個方面：界面、產(chǎn)出要求、績效指標、收益來源（對海綿城市項目而言，就是政府付費、污染者付費、受益者付費）。如果不能明確這4方面的項目，應用PPP較難或效率不高，還易政企扯皮，甚至不適合PPP?！霸谖铱磥?，海綿城市很重要，但海綿城市項目不能百分之百都應用PPP?！?

  他進一步解釋說，海綿城市是個籠統(tǒng)概念，大致可分為兩類：第一類是蓄水保水的綠地、濕地、流域等；第二類是雨水、生活污水、工業(yè)污水治理和工業(yè)污水的排放。第二類的界面、產(chǎn)出要求、績效指標、收益來源比較明確，甚至可定量，容易應用PPP。對第二類項目，可以交給單個投資者甚至民企，只要投資者有錢、有技術、有建設運營和維護能力即可。而第一類項目對投資者的整體規(guī)劃、集成設計和優(yōu)化很重要，宜交給央企或國企牽頭的優(yōu)勢互補股東組成的聯(lián)合體SPV（特殊目的公司），其有全方位全過程集成優(yōu)化能力，容易提高整體效率，也可避免某些方面的不明確而產(chǎn)生的爭議。