國(guó)常會(huì)聚焦PPP模式“痛點(diǎn)” 配套政策給力落地率

  7月8日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，再次聚焦政府和社會(huì)資本合作模式（簡(jiǎn)稱PPP模式）。會(huì)議明確表示，推廣PPP模式，對(duì)促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、補(bǔ)短板、擴(kuò)就業(yè)等具有重要意義。

  針對(duì)PPP模式實(shí)踐中的諸多“痛點(diǎn)”，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議有了明確安排。會(huì)議厘清了有關(guān)部門職責(zé)，要求對(duì)各類社會(huì)資本一視同仁，推動(dòng)供水、供氣、供熱等價(jià)格改革，要求完善財(cái)稅優(yōu)惠、用地招拍掛、融資支持、資本退出等配套政策，規(guī)范合作雙方履約行為等。

  當(dāng)前發(fā)改委、財(cái)政部等部門從特許經(jīng)營(yíng)、PPP等各有側(cè)重的角度推廣，且PPP牽涉部門較多，地方實(shí)踐上有一定混亂。

  有接近決策層人士對(duì)記者表示，“厘清有關(guān)部門職責(zé)”很值得期待。

  據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截止到5月底，全國(guó)共有總額達(dá)到10.4萬億的PPP項(xiàng)目。各地均存在不同程度的落地率較低的問題，其中部分受制于配套政策不到位。隨著后續(xù)相關(guān)政策的出臺(tái)，PPP項(xiàng)目落地率有望提高。

  明確部門職責(zé)分工

  國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議就推廣PPP模式，已經(jīng)召開多次會(huì)議。這次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議聽取政府和社會(huì)資本合作模式推廣情況匯報(bào)，以期推動(dòng)更有效激發(fā)社會(huì)投資活力。

  會(huì)議認(rèn)為，推廣政府和社會(huì)資本合作模式，對(duì)推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革尤其是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增加有效供給，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，發(fā)展新經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、補(bǔ)短板、擴(kuò)就業(yè)、惠民生，具有重要意義。

  針對(duì)當(dāng)前PPP模式實(shí)踐中存在的政策銜接配套不足、社會(huì)資本參與度不高等問題，會(huì)議厘清了有關(guān)部門職責(zé)，并作出系列安排。

  厘清有關(guān)部門職責(zé)，在業(yè)內(nèi)人士看來很有必要。東部某省地方財(cái)政系統(tǒng)人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，當(dāng)前PPP立法，發(fā)改委搞了若干年特許經(jīng)營(yíng)法，財(cái)政部牽頭在推PPP立法，如果這兩個(gè)法同時(shí)出現(xiàn)，或者不盡合理，將來扯皮的事情會(huì)更多。

  在不少業(yè)內(nèi)人士看來，兩部委推PPP的重點(diǎn)有所不同。發(fā)改委著力的特許經(jīng)營(yíng)模式，需要政府授權(quán)社會(huì)資本，屬于政府行政權(quán)力范疇；而財(cái)政部力推的PPP模式，則強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)資本平等的身份，屬于民事行為范疇。

  近期，政府部門已經(jīng)在采取行動(dòng)，試圖加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)。6月27日，國(guó)務(wù)院決定成立政府購(gòu)買服務(wù)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，旨在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府購(gòu)買服務(wù)改革，研究解決跨部門、跨領(lǐng)域的改革重點(diǎn)難點(diǎn)問題等小組成員覆蓋發(fā)改委、財(cái)政部、民政部、人社部等多個(gè)部門。

  PPP模式中就有大量政府購(gòu)買服務(wù)行為。國(guó)務(wù)院副總理張高麗任該領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉和中編辦副主任李曉全任副組長(zhǎng)，辦公室設(shè)在財(cái)政部。

  諸如發(fā)改委、財(cái)政部等部門在PPP模式應(yīng)用中的職責(zé)，將有明確分工。接近決策層人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，“部門職責(zé)厘清”的內(nèi)容，很值得期待。

  提高社會(huì)資本參與度

  推廣PPP，初衷之一在于吸引社會(huì)資本進(jìn)入，借用社會(huì)資本在設(shè)計(jì)、建設(shè)、投融資、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等方面專業(yè)優(yōu)勢(shì)，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的直接參與，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。但央企國(guó)企參與多、民間資本參與少的現(xiàn)實(shí)，與該初衷有所背離。

  今年以來，我國(guó)民間投資增速加速下滑。為此，5月份國(guó)務(wù)院部署促進(jìn)民間投資政策落實(shí)專項(xiàng)督查，督查小組發(fā)現(xiàn)地方推出的一些PPP項(xiàng)目不對(duì)民企開放，PPP項(xiàng)目總體落地率不高等問題。

  此次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，要以推政府和社會(huì)資本合作促投融資體制改革，在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，對(duì)各類社會(huì)資本一視同仁。多推介含金量高的項(xiàng)目，減少和簡(jiǎn)化不必要的審批。

  針對(duì)這種情況，各地也在陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策。7月8日，福建省人民政府出臺(tái)文件，要求進(jìn)一步做好PPP試點(diǎn)工作，為推動(dòng)項(xiàng)目落地，福建省政府要求各地各部門要進(jìn)一步簡(jiǎn)化項(xiàng)目流程，減少審批（審核）環(huán)節(jié)，建立PPP項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制，對(duì)非實(shí)質(zhì)性、非關(guān)鍵性內(nèi)容和環(huán)節(jié)予以簡(jiǎn)化，提高工作效率，加快PPP項(xiàng)目推進(jìn)速度。項(xiàng)目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)，對(duì)實(shí)施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實(shí)質(zhì)性審查。

  諸如自來水、污水處理等公用民生項(xiàng)目，項(xiàng)目后續(xù)現(xiàn)金收益等受公用品價(jià)格左右，未必能隨人員、運(yùn)營(yíng)成本等同步上調(diào)，導(dǎo)致項(xiàng)目回報(bào)率較低，也是民間資本對(duì)一些PPP項(xiàng)目不感冒的原因之一。對(duì)此，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求積極推進(jìn)供水、供氣、供熱等價(jià)格改革。

  完善配套政策

  截止到5月底，各地推出PPP項(xiàng)目總額已超過10萬億元，但項(xiàng)目落地率總體仍不高。如截止到今年6月份，河南省財(cái)政廳項(xiàng)目庫共有755個(gè)項(xiàng)目入庫，總投資8770億元，其中落地87個(gè)，總投資額1700億元，總體落地率為11.5%。

  諸多政策配套不健全，在一定程度上影響了PPP項(xiàng)目的落地。

  有東部省份財(cái)政廳PPP中心相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示，他們省前段時(shí)間PPP項(xiàng)目比較火，很多是通過“PPP+土地”捆綁政策的推動(dòng)。但受制于國(guó)家對(duì)土地管理的政策，后續(xù)可能會(huì)對(duì)該方式進(jìn)行規(guī)范。

  土地是PPP模式中繞不開的一環(huán)。PPP項(xiàng)目招投標(biāo)即便選定了社會(huì)資本，但根據(jù)國(guó)家土地管理辦法，土地必須要走招拍掛程序，通過市場(chǎng)化方式拍賣土地，中標(biāo)社會(huì)資本取得該土地使用權(quán)就存在一定變數(shù)。

  多家中介咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)記者表示，實(shí)踐項(xiàng)目中，采用不同的方式來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，但還是希望政策能進(jìn)一步明確，避免后續(xù)審計(jì)等風(fēng)險(xiǎn)。

  還有財(cái)稅配套政策。此前，湖南省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)劉文杰接受記者采訪時(shí)表示，PPP實(shí)踐需要稅收優(yōu)惠政策支持。比如，原來屬于政府的資產(chǎn)通過PPP的方式，變成社會(huì)企業(yè)后，經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)需要交納相應(yīng)稅收；還有如土地等資產(chǎn)轉(zhuǎn)移時(shí)，需要交納契稅等——同樣是提供公共服務(wù)，轉(zhuǎn)變成社會(huì)企業(yè)后，稅負(fù)加重了。

  為此，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，根據(jù)政府和社會(huì)資本合作不同付費(fèi)方式、運(yùn)作模式，完善財(cái)稅優(yōu)惠、用地招拍掛、融資支持、資本退出等配套政策，探索項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)資產(chǎn)證券化，建立合理回報(bào)機(jī)制。