周天勇：改革者上不來(lái).不改革者下不去

  最近，看到吳敬璉先生的萬(wàn)字建言，改革者上不改革者下。心里很是振奮。

  但是我在部門(mén)和基層調(diào)研時(shí)，覺(jué)得目前對(duì)改革的要求和機(jī)制，剛好是相反，即凡改革幾乎無(wú)懸念者下，不改革者則很有可能上。多個(gè)私下場(chǎng)合與一些領(lǐng)導(dǎo)談改革時(shí)，幾乎都說(shuō)起這樣的情況：

  一是一個(gè)地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)想推進(jìn)某一個(gè)方面的改革，督促相關(guān)局辦委，而許多局辦委的負(fù)責(zé)人，碰到處科股長(zhǎng)拿出法律法規(guī)來(lái)，說(shuō)這項(xiàng)改革是違法的，你要推進(jìn)你先簽個(gè)字，你負(fù)責(zé)任。屬下也是想，你推進(jìn)改革，你想上升，但你不簽字，失敗了你拿我們當(dāng)替罪羊。這些部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)一想，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)政、依法行政，依法改革；即使改革也要立法在先。算了，就不要趟這渾水了。還沒(méi)改革，簽了個(gè)字，舉報(bào)信就上去了，犯不著。處理改革與違法之間，兩邊結(jié)果和風(fēng)險(xiǎn)相比，還是取不違法為先為大。因?yàn)檎嬉母铮臼沁`法的，一查一個(gè)準(zhǔn)，肯定要下。

  二是雖然十八屆四中全會(huì)也提出了，一些可能與現(xiàn)行法律法規(guī)不符的改革，在沒(méi)有修改和廢止法律前，可以向上級(jí)報(bào)告，進(jìn)行授權(quán)后改革。于是，有地區(qū)想改革，就改革方案先與有關(guān)部委廳局自己熟悉的領(lǐng)導(dǎo)電話(huà)勾通，或者到北京省、會(huì)匯報(bào)，領(lǐng)導(dǎo)私下說(shuō)，你是真想改革，還是假想改革？回答：真想改革。領(lǐng)導(dǎo)勸導(dǎo)，真想改革，你就不要打報(bào)告，你自己干就是了，成功了功勞是你和我的；不成功你自己負(fù)責(zé)任。

  你還不明白嗎，在中國(guó)，打報(bào)告，一般是不想干這件事，推給上級(jí)，讓上級(jí)研究研究，就沒(méi)有了下文，就可以不干了。你又想改革，干出點(diǎn)政績(jī)，又想讓上級(jí)我們來(lái)承擔(dān)責(zé)任，哪有這樣的好事？

  你要知道，地方和企業(yè)是要搞活，要發(fā)展；而要搞活，要發(fā)展，要干點(diǎn)法律法規(guī)上沒(méi)有的事，就要出這樣和那樣的問(wèn)題；部門(mén)的職責(zé)就是不出問(wèn)題，出問(wèn)題我們就要負(fù)責(zé)任，你也要體諒我們。你既然將這項(xiàng)改革已經(jīng)在當(dāng)?shù)卮党鋈チ?，看在咱倆至交的份上，你就打個(gè)報(bào)告吧，打上來(lái)我就研究著，時(shí)間嘛看中央具體對(duì)這樣的改革有啥動(dòng)作再說(shuō)（中央讓部門(mén)改革，大膽試，大膽闖，而部門(mén)卻等著中央的精神）。這對(duì)你在當(dāng)?shù)匾灿袀€(gè)交待。

  于是這位地方領(lǐng)導(dǎo)想，看來(lái)我要真進(jìn)行改革，幾乎是百分之百可能下，而不改革不出問(wèn)題我熬著年頭，沒(méi)有功勞也有苦勞，我總能熬上去。于是，改革也就邏輯合理地推不動(dòng)了。這不可能不直接影響黨的十八屆三中全會(huì)決定部署改革大業(yè)的進(jìn)程和成功與否。

  一、狹義“立法在先、依法改革”會(huì)使改革遙遙無(wú)期

  目前，學(xué)術(shù)和政策界對(duì)“立法在先、依法改革”有一種狹義和錯(cuò)誤的理解，就是所有具體的改革，如果與現(xiàn)有的憲法、法律和法規(guī)相沖突，都必須先清理，再通過(guò)人大和行政程序進(jìn)行廢除，然后調(diào)研、草擬、提出、討論、提交、立法排隊(duì)、辯論和通過(guò)新的修改草案或者新法草案，等有新法后，才能按照新法的精神進(jìn)行改革。

  如果是這樣理解，則改革定會(huì)以失敗而告終。清法、廢法、排法、修法、立法的時(shí)間就很長(zhǎng)，改革任務(wù)繁多，等立法后再改革，客觀上使改革遙無(wú)期限，根本也完不成全會(huì)所述的改革大業(yè)。我國(guó)截止2013年11月底同，現(xiàn)行憲法及法律共計(jì)534部，行政法規(guī)490部，司法解釋194部，部委規(guī)章及文件7767部，地方性法規(guī)8600多件。

  從這些法律法規(guī)的特點(diǎn)看：

  一是大多數(shù)是部門(mén)立法，不是第三方立法，部門(mén)權(quán)力利益（具體如審批、年檢、收費(fèi)和罰款等）的色彩很濃厚。

  二是基本上是改革轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的立法，許多法律和法規(guī)中，含有很多重行政管制、輕市場(chǎng)規(guī)則的意圖；越早的立法，越限制產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)，已經(jīng)形成改革的最大障礙，根本不可能完全按照這些法律法規(guī)去推進(jìn)改革。

  三是從國(guó)際國(guó)內(nèi)新的投資貿(mào)易規(guī)則要求，以及行政體制改革精神看，過(guò)去都是按照對(duì)企業(yè)和居民正面清單管理的思維方式所立的法律法規(guī)，而且對(duì)政府和行政的約束性立法很少和不嚴(yán)，許多法律法規(guī)在新的形勢(shì)下，都不能再用。

  四是許多法律和法規(guī)由于部門(mén)立法或者部門(mén)制定，部門(mén)利益使然，都想擁有審批權(quán)和收費(fèi)權(quán)，都不想承擔(dān)責(zé)任，法律法規(guī)間相互沖突、重復(fù)交叉問(wèn)題并存；許多法律法規(guī)原則性太強(qiáng)，操作性太差，重審批輕監(jiān)管，被處罰者違法成本很低，執(zhí)法者由于處罰上下線(xiàn)空間太大而尋租機(jī)會(huì)太多。

  因此，相當(dāng)一部分法律和法規(guī)，需要推倒重來(lái)。我們的《預(yù)算法》、《住宅法》等許多法律，立了十幾年，甚至二十多年，還沒(méi)有出臺(tái)。如果這樣龐大而繁雜的法律法規(guī)，要清理、廢止、修改、起草、充分討論、立法排隊(duì)、提交人大、開(kāi)會(huì)辯論、大會(huì)通過(guò)，僅此一項(xiàng)，短則10年，長(zhǎng)則20年。如果再依新法而改革，所用時(shí)間為6年，則改革完成的時(shí)間早是2030年，晚則是2040年。這樣的過(guò)程和結(jié)果，根本不符合十八屆三中全會(huì)改革以2020年為限的時(shí)間表精神。

  二、曲解“立法在先、依法改革”將陷改革于失敗

  片面地理解和解釋“立法在先，依法改革”，并以此為推進(jìn)改革的原則，則會(huì)形成拖延、推諉、反對(duì)、打擊改革勢(shì)態(tài)，并且有改革的意圖者，特別是省地縣干部，普遍以不觸及法律法規(guī)底線(xiàn)為準(zhǔn)，不違法為工作準(zhǔn)則，創(chuàng)新的事放一放，對(duì)改革抱謹(jǐn)慎、觀望、等待之態(tài)度。

  一是可能成為不銳意進(jìn)取，或者改革總是沒(méi)有進(jìn)展，或者到預(yù)定的時(shí)間也沒(méi)有完成改革的理由，最后把責(zé)任推到“立法在先、依法改革”上。

  二是出于部門(mén)、壟斷等利益，不愿意放權(quán)和放棄收費(fèi)等利益，以“立法在先，依法改革”為由，能推則推，能拖則拖，拖到改革流產(chǎn)為止。

  三是對(duì)一些改革方案的先行先試，推廣執(zhí)行，以“立法在先，依法改革”為由，加以阻礙。

  四是改革者風(fēng)險(xiǎn)很大，如果狹義地解釋“立法在先，依法改革”，許多改革實(shí)際上就是違法，任何人都可以舉報(bào)提起訴訟，按照法律定以瀆職罪或其他罪名，投入監(jiān)獄。歷史上許多改革者不能善終，就是因被觸及利益者后來(lái)以違法的罪名而將其繩之。

  從束縛和阻力看，如果狹義地曲解“立法在先、依法改革”，改革根本就無(wú)法進(jìn)行。

  如商貿(mào)投資仲裁機(jī)構(gòu)，按照事業(yè)單位改革方案的要求，要么改革為政府的收支兩條線(xiàn)事業(yè)單位，要么改為政府國(guó)資委管理的國(guó)有企業(yè)，這兩條改革出路都會(huì)使這類(lèi)機(jī)構(gòu)無(wú)法與世界仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)行原則接軌，受到業(yè)界仲裁不會(huì)公平的詬病，并嚴(yán)重影響我國(guó)仲裁在國(guó)際經(jīng)濟(jì)的中話(huà)語(yǔ)權(quán)，及其此類(lèi)高端服務(wù)業(yè)在我國(guó)的壯大發(fā)展。

  再如，推進(jìn)創(chuàng)新戰(zhàn)略，急需建立科技金融體系，風(fēng)險(xiǎn)投資，科技信貸，國(guó)企并購(gòu)，資本市場(chǎng)退出、互聯(lián)網(wǎng)金融等等，要么與許多法律法規(guī)相抵觸，要么根本就沒(méi)有法，按照現(xiàn)行的法律法規(guī)辦，根本就沒(méi)有能建成科技金融體系的可行性；如果等這些法律法規(guī)，按照清法、廢法、修法、擬法、討論、提交、排隊(duì)、辯論、通過(guò)等漫長(zhǎng)過(guò)程去消耗時(shí)間，發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是美歐日的科技創(chuàng)新，不可能等待我們修改完法律法規(guī)后，再和我們一起進(jìn)行科技進(jìn)步的競(jìng)爭(zhēng)。

  還有如，按照農(nóng)村土地承包法律法規(guī)，目前農(nóng)村農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也就剩有10年左右的時(shí)間期限。一個(gè)真心投資于農(nóng)業(yè)的企業(yè)，簽訂合同出資建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)場(chǎng)，水渠、道路、地力、農(nóng)機(jī)等投入了大量資金，快到期時(shí)，農(nóng)民如果依目前的法律毀約，將有出無(wú)回、雞飛蛋打。

  如此等等，數(shù)不勝數(shù)。曲解“立法在先、依法改革”，必將阻礙改革、陷改革大業(yè)于毀滅。

  法律法規(guī)是對(duì)實(shí)踐中人們選擇的行為準(zhǔn)則和秩序的歸納。改革在一定意義上講，就是棄舊建新的過(guò)程，立法不能脫離改革的實(shí)踐，不能依據(jù)書(shū)本和想象去憑空捏造，狹義強(qiáng)調(diào)“立法在先，依法改革”。對(duì)新事物還沒(méi)有探索，還沒(méi)有進(jìn)行新體制建設(shè)和運(yùn)行的實(shí)踐，其立法的實(shí)踐根據(jù)是什么呢？依照這樣憑空所立的法而行，會(huì)不會(huì)使改革走向死胡同呢？

  三、“立法在先、依法改革”含義的時(shí)代要求

  實(shí)際上，從世界其他有關(guān)各國(guó)，包括中國(guó)興衰的歷史看，不斷地進(jìn)行改革，推陳出新，才能保證不陷入周而復(fù)始、惡性循環(huán)的黃宗羲定律怪圈。

  今天的中國(guó)，改革使人民幸福、國(guó)家強(qiáng)盛與不拖延改革使民生艱難、國(guó)家陷入困境之間正在進(jìn)行著緊迫的賽跑。成則躍過(guò)峽谷，敗則跌入深淵。沒(méi)有退路可言。黨的十八大選出了習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央，形成了有權(quán)威的中央領(lǐng)導(dǎo)集體，特別是十八屆三中全會(huì)出臺(tái)了具有劃時(shí)代意義的改革總體方案。形成新權(quán)威主義與人民民主及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的可喜局面。

  我認(rèn)為，錯(cuò)過(guò)今天，以后這樣有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威力、總體方案清晰、民眾達(dá)成共識(shí)三位一體的改革局面不可能再來(lái)。改革機(jī)不可失，中國(guó)能否復(fù)興，能否朝著現(xiàn)代體制和現(xiàn)代國(guó)家邁進(jìn)，關(guān)鍵在此改革一戰(zhàn)。不能片面地理解、解釋、宣傳和扭曲“立法在先、依法改革”，而束縛改革創(chuàng)新的手腳，削弱擔(dān)當(dāng)精神，消耗寶貴的時(shí)間，使改革大業(yè)眼睜睜滑向失敗的邊緣。

  需要全黨全國(guó)人民清醒地認(rèn)識(shí)到，正確認(rèn)識(shí)和理解“立法在先，依法改革”，其深刻的含義是，“立改革大法，依照根本大法堅(jiān)決推進(jìn)改革”。因此，我認(rèn)為，從現(xiàn)在看，黨的十八屆三中全會(huì)決定，深入人心，是中國(guó)復(fù)興的總體改革方案，實(shí)際就是改革行動(dòng)大法。2015年“兩會(huì)”，有一項(xiàng)重要的工作，就是將三中全會(huì)的改革方案，進(jìn)一步完善，在人民代表大會(huì)上討論通過(guò)，成為中國(guó)21世紀(jì)前半葉中，最為重要的改革法律。我們黨依法執(zhí)政，我們的政權(quán)依法治國(guó)，就是要以人民的愿望，集中成黨領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政的決策，再把黨的決策通過(guò)人民代表大會(huì)轉(zhuǎn)變成法律。這是一部明確改革大業(yè)目標(biāo)、方向、任務(wù)的方案法，也是對(duì)于國(guó)務(wù)院、兩高、各部門(mén)及其地方政權(quán)改革行動(dòng)的授權(quán)法。

  需要指出的是，現(xiàn)有憲法、法律、司法解釋、法規(guī)中，與改革不抵觸，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，現(xiàn)有的運(yùn)行已經(jīng)證明是成功的等條款，一些甚至是促進(jìn)改革的條款，仍然要嚴(yán)格執(zhí)行，要依照這些“法”而推進(jìn)改革、執(zhí)政理國(guó)。不能走向“無(wú)法無(wú)天”的另一極端。

  然而，改革是一場(chǎng)革命，而不是守成，其必然要與現(xiàn)有的憲法、法律、司法解釋、法規(guī)中相當(dāng)多的條文相沖突。因此，十八屆三中全會(huì)的改革決定，特別是2015年人大通過(guò)成為法后，其地位不次于憲法，在創(chuàng)新碰到一些不適應(yīng)改革的憲法條款時(shí)，行動(dòng)應(yīng)當(dāng)以21世紀(jì)初期改革大法的要求為準(zhǔn)。有的改革直接與目前法律法規(guī)的有關(guān)有條款相抵觸，有的創(chuàng)新是現(xiàn)有“法”中沒(méi)有歸納的事物。因此，改革的特殊時(shí)期，必然要突破狹義“立法在先、依法改革”的制約。改革與法的邏輯關(guān)系為：立改革行動(dòng)大法在先，以此根本大法為依據(jù)堅(jiān)定和堅(jiān)決推進(jìn)改革，先行先試，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，汲取教訓(xùn)，逐步推廣，并以實(shí)踐運(yùn)行的結(jié)果，而立體制框架和行為規(guī)定等成型法。

  現(xiàn)在的中國(guó)，可能更加緊要的是，緊急清理，并由人大立即頒布特別法，廢除和停止執(zhí)行一切嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、不合乎市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、不利于投資創(chuàng)業(yè)、防礙搞活經(jīng)濟(jì)、導(dǎo)致投資者資產(chǎn)無(wú)安全感、使得資金和消費(fèi)外流、投資和建設(shè)遙遙無(wú)期、部門(mén)和事業(yè)亂收費(fèi)亂罰款、有機(jī)會(huì)吃拿卡要等一系列過(guò)去立的法律法規(guī)及其有關(guān)條款。否則，不可能在需要改革的關(guān)鍵時(shí)刻，馬上就可以立法在先；而依法改革，實(shí)際是上根本就無(wú)法，即滑辦法改革。

  總之，需要糾正對(duì)“立法在先、依法改革”的狹義曲解，正確認(rèn)識(shí)其在改革時(shí)期的真正含義，以黨的十八屆三中全會(huì)確定的關(guān)系中國(guó)復(fù)興和民族發(fā)展命運(yùn)的改革大法，大膽試、大膽闖，并按照全會(huì)所確定的2020年時(shí)間表基本完成改革的各項(xiàng)任務(wù)，建設(shè)一個(gè)民主和法治的現(xiàn)代國(guó)家。