落實(shí)中央城市工作會(huì)議 推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)

  地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)?等市政管線的公共隧道，是保障城市運(yùn)行的重要基礎(chǔ)設(shè)施。推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，是黨中央、國(guó)務(wù)院為適應(yīng)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，增 加公共產(chǎn)品供給，加快城市建設(shè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重大民生工程。對(duì)于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、節(jié)約土地資源、促進(jìn)城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要意義，特別是當(dāng)前推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)，對(duì)拉動(dòng)投資、保持經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)具有重要作用。

  一、推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)面臨的形勢(shì)

  （一）城市綜合承載能力不足，難以承載新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

  按照常住人口計(jì)算，我國(guó)城鎮(zhèn)化率目前已經(jīng)接近55%，城鎮(zhèn)常住人口已達(dá)7.5億。城鎮(zhèn)化進(jìn)程已到關(guān)鍵階段，客觀上要求城市在資源環(huán)境空間等約束增強(qiáng)的情況下，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化由注重增量和速度向更加注重質(zhì)量和水平轉(zhuǎn)變，不斷提高綜合承載能力，更好地滿足人口基本基礎(chǔ)設(shè)施需求。

  （二）城市建設(shè)發(fā)展方式不可持續(xù)，急需轉(zhuǎn)變

  長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市建設(shè)存在“重地上，輕地下”的問(wèn)題，地上地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)失衡。地下基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量少、水平低、質(zhì)量差、發(fā)展滯后，已經(jīng)成為現(xiàn)代化城市建設(shè)的短板，急需政府和社會(huì)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)建設(shè)方式，采取新的可持續(xù)的城市發(fā)展方式。

  （三）城市運(yùn)行水平不高，問(wèn)題突出

  我國(guó)城市道路反復(fù)開(kāi)挖、井蓋密布、架空線密集，地下管網(wǎng)錯(cuò)綜復(fù)雜、資源能源漏損嚴(yán) 重、安全隱患突出，影響人們正常生產(chǎn)生活，甚至造成人民群眾生命財(cái)產(chǎn)損失。因此，建設(shè)城市地下綜合管廊，是提高城市綜合承載能力、支撐新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的客 觀要求，是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、補(bǔ)齊城市短板的必然選擇，是提升城市運(yùn)行水平、一攬子解決“馬路拉鏈”等問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要。

  二、建設(shè)地下綜合管廊的重要作用

  （一）集約利用地下空間

  建設(shè)城市地下綜合管廊，將分散敷設(shè)在城市地下的供水、排水、燃?xì)狻崃?、電力、通信、廣播電視等管線及附屬設(shè)施，以及地面架空線纜等全部納入，可以集約利用城市地下空間，有效減少空間浪費(fèi)，發(fā)揮城市空間更大作用。

  （二）節(jié)約管線建設(shè)資金

  據(jù)測(cè)算，短期來(lái)看，城市地下綜合管廊建設(shè)一次性投資每公里0.5 億~1.2億元左右，比各管線分散建設(shè)一次性投資每公里約2000萬(wàn)元的成本要高。但地下綜合管廊全生命周期可達(dá)100年。長(zhǎng)期來(lái)看，建設(shè)地下綜合管廊， 一是避免管線多次建設(shè)，提高投資效率。二是方便巡檢和維修管線，降低運(yùn)行損失和運(yùn)維成本。三是減少管線施工引起交通堵塞、管線安全事故等間接損失。因此， 綜合來(lái)看，建設(shè)城市地下綜合管廊比管線直埋節(jié)省資金。

  （三）保障城市運(yùn)行安全

  近年來(lái)，因地下管線引起的泄漏爆炸、路面塌陷、窨井傷人等問(wèn)題頻發(fā)，給城市運(yùn)行安全帶來(lái)嚴(yán)重隱患。為提高地下管線建設(shè)和運(yùn)行安全水平、保障城市運(yùn)行安全，應(yīng)當(dāng)將管線納入城市地下綜合管廊，便于加強(qiáng)管線運(yùn)行維護(hù)和安全管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除問(wèn)題隱患。

  （四）拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)

  目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜，下行壓力持續(xù)加大，需要發(fā)揮投資對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)鍵作用。建 設(shè)城市地下綜合管廊，可以有效增加政府和社會(huì)投資，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而且，建設(shè)城市地下綜合管廊符合優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)和方向的要求。如果能夠落實(shí)按照一定道路配 建比例，在城市新區(qū)新建道路時(shí)同步建設(shè)城市地下綜合管廊、在舊城更新時(shí)統(tǒng)籌建設(shè)城市地下綜合管廊，按每公里0.5億～1.2億元投資測(cè)算，每年可以形成數(shù)千億元甚至上萬(wàn)億元規(guī)模的直接投資。此外，還可拉動(dòng)鋼材、水泥、機(jī)械設(shè)備等間接投資以及大量的人力投入，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用明顯。

  三、如何建設(shè)城市地下綜合管廊

  為確保城市地下綜合管廊建設(shè)穩(wěn)妥有序推進(jìn)，2015年，住房城鄉(xiāng)建設(shè) 部、財(cái)政部開(kāi)展了中央財(cái)政支持城市地下綜合管廊建設(shè)試點(diǎn)城市工作，通過(guò)試點(diǎn)示范解決存在問(wèn)題，總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)。2015年7月，國(guó)務(wù)院第100次常務(wù)會(huì)議專(zhuān) 題研究部署推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)工作，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕61號(hào)），提出了工作目標(biāo) 和任務(wù)?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》再次明確了建設(shè)城市地下綜合管廊的任務(wù)和要求。為落實(shí)中央的要求，在推進(jìn)城市地 下綜合管廊建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)做好以下工作：

  （一）落實(shí)規(guī)劃先行

  建設(shè)城市地下綜合管廊是一項(xiàng)“百年工程”，既影響當(dāng)下，又關(guān)系長(zhǎng)遠(yuǎn)，必須嚴(yán)格依據(jù)規(guī) 劃有序建設(shè)。一是堅(jiān)持規(guī)劃在先。按照“先規(guī)劃、后建設(shè)”的原則，在地下管線普查的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌各類(lèi)管線實(shí)際發(fā)展需要，組織編制地下綜合管廊建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃 期限原則上應(yīng)與城市總體規(guī)劃相一致。二是滿足發(fā)展需求。結(jié)合地下空間開(kāi)發(fā)利用、各類(lèi)地下管線、道路交通等專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃，合理確定城市地下綜合管廊建設(shè)布 局、管線種類(lèi)、斷面形式、平面位置、豎向控制等，明確建設(shè)規(guī)模和時(shí)序，綜合考慮城市發(fā)展遠(yuǎn)景，預(yù)留和控制有關(guān)地下空間。三是做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。建立建設(shè)項(xiàng)目?jī)?chǔ) 備制度，明確五年項(xiàng)目滾動(dòng)規(guī)劃和年度建設(shè)計(jì)劃，積極、穩(wěn)妥、有序地推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)。

  （二）堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

  標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是技術(shù)領(lǐng)域的準(zhǔn)則，要嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收城市地下綜合管廊。 應(yīng)考慮以下技術(shù)因素：一是工程結(jié)構(gòu)。地下綜合管廊工程結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)應(yīng)考慮各類(lèi)管線接入、引出支線的需求，滿足抗震、人防和綜合防災(zāi)等需要。二是斷面尺寸。城市 地下綜合管廊斷面應(yīng)滿足所在區(qū)域所有管線入廊的需要，符合入廊管線敷設(shè)、增容、運(yùn)行和維護(hù)檢修的空間要求，并配建行車(chē)和行人檢修通道，合理設(shè)置出入口，便 于維修和更換管道。三是配套設(shè)施。城市地下綜合管廊應(yīng)配套建設(shè)消防、供電、照明、通風(fēng)、給排水、視頻、標(biāo)識(shí)、安全與報(bào)警、智能管理等附屬設(shè)施，提高智能化 監(jiān)控管理水平，確保管廊安全運(yùn)行。要滿足各類(lèi)管線獨(dú)立運(yùn)行維護(hù)和安全管理需要，避免產(chǎn)生相互干擾。此外，城市地下綜合管廊建設(shè)還應(yīng)嚴(yán)格施工圖設(shè)計(jì)審查，強(qiáng) 化源頭把關(guān)，不符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范規(guī)定的城市地下綜合管廊項(xiàng)目，設(shè)計(jì)審查應(yīng)不予通過(guò)。

  （三）劃定建設(shè)區(qū)域

  城市地下空間開(kāi)發(fā)形式多樣，應(yīng)統(tǒng)籌地下空間安排，合理劃定地下綜合管廊建設(shè)區(qū)域。一 是城市新區(qū)、各類(lèi)園區(qū)、成片開(kāi)發(fā)區(qū)域的新建道路要根據(jù)功能需求，同步建設(shè)地下綜合管廊。二是老城區(qū)要結(jié)合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開(kāi)發(fā)等， 因地制宜、統(tǒng)籌安排地下綜合管廊建設(shè)。三是在交通流量較大、地下管線密集的城市道路、軌道交通、地下綜合體等地段，城市高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)區(qū)、重要公共空間、主要 道路交叉口、道路與鐵路或河流的交叉處，以及道路寬度難以單獨(dú)敷設(shè)多種管線的路段，要優(yōu)先建設(shè)地下綜合管廊。

  （四）明確入廊要求

  管線入廊是地下綜合管廊可持續(xù)運(yùn)行的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為確保管線入廊，城市規(guī)劃區(qū)范 圍內(nèi)的各類(lèi)管線原則上應(yīng)敷設(shè)于地下空間。已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊。在城市地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門(mén)不予 許可審批，建設(shè)部門(mén)不予施工許可審批，市政道路部門(mén)不予掘路許可審批。此外，既有管線也應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況逐步有序遷移至城市地下綜合管廊。

  （五）落實(shí)收費(fèi)政策

  為了促進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)發(fā)展，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，形成合理收費(fèi)機(jī)制。根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕 2754號(hào)）要求，應(yīng)做好以下工作：一是建立市場(chǎng)形成價(jià)格機(jī)制。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)由管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位與入廊管線單位按照市場(chǎng)化原則協(xié)商確定，并同時(shí)建立定 期調(diào)整機(jī)制。對(duì)暫不具備供需雙方協(xié)商定價(jià)條件的，有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。二是充分考慮費(fèi)用構(gòu)成。地下綜合管廊有償使用費(fèi)包括入廊費(fèi)和 日常維護(hù)費(fèi)，應(yīng)充分考慮費(fèi)用構(gòu)成因素，制定合理價(jià)格，確保價(jià)格水平既有利于吸引社會(huì)資本參與，又有利于調(diào)動(dòng)管線單位入廊積極性。三是完善保障措施。對(duì)于城 市地下綜合管廊運(yùn)營(yíng)不能通過(guò)收費(fèi)彌補(bǔ)成本的，地方政府應(yīng)視情給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼。此外，對(duì)公益事業(yè)管線入廊，可采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、費(fèi)用適當(dāng)優(yōu)惠等措施積極 扶持。

  （六）引進(jìn)社會(huì)資本

  建設(shè)城市地下綜合管廊，要充分發(fā)揮政府資金引導(dǎo)作用，最大限度撬動(dòng)社會(huì)資本參與。一 是加大政府投入。中央財(cái)政繼續(xù)通過(guò)現(xiàn)有渠道統(tǒng)籌安排資金予以支持。省級(jí)政府要加強(qiáng)城市地下綜合管廊建設(shè)資金的統(tǒng)籌。城市政府要在年度預(yù)算和建設(shè)計(jì)劃中優(yōu)先 安排城市地下綜合管廊項(xiàng)目，并納入地方政府采購(gòu)范圍。有條件的城市政府可對(duì)城市地下綜合管廊項(xiàng)目給予貸款貼息。二是推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP） 模式。鼓勵(lì)企業(yè)獨(dú)立投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理地下綜合管廊，靈活采取多種PPP模式，推動(dòng)社會(huì)資本參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。三是完善配套政策。依法 依規(guī)為管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目配置土地、物業(yè)等經(jīng)營(yíng)資源，統(tǒng)籌運(yùn)用價(jià)格補(bǔ)償、財(cái)政補(bǔ)貼、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種渠道籌集資金，引導(dǎo)社會(huì)資本合作方形成合理回報(bào)預(yù)期， 調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投入積極性。

  （七）提高管理水平

  政府、管廊運(yùn)營(yíng)單位和各管線單位應(yīng)相互配合，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，共同提高管廊及管線管理水 平。一是加強(qiáng)政策指導(dǎo)。城市政府要制定城市地下綜合管廊具體管理辦法，加強(qiáng)工作指導(dǎo)與監(jiān)督。二是完善管理制度。城市地下綜合管廊運(yùn)營(yíng)單位要與入廊管線單位 簽訂協(xié)議，明確入廊管線種類(lèi)、時(shí)間、費(fèi)用和責(zé)權(quán)利等內(nèi)容，確保城市地下綜合管廊正常運(yùn)行。三是確定責(zé)任分工。城市地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施管理由城市地 下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位負(fù)責(zé)，入廊管線的設(shè)施維護(hù)及日常管理由各管線單位負(fù)責(zé)。管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位與入廊管線單位要分工明確，各司其職，相互配合，做好突發(fā) 事件處置和應(yīng)急管理等工作。