排污權(quán)交易試點(diǎn)叫好不叫座 政策亟待調(diào)整

  試水近10年的排污權(quán)交易陷入低迷境地，政策面臨調(diào)整。

  去年底，環(huán)保部組織對(duì)11個(gè)試點(diǎn)排污權(quán)有償使用和交易的省份進(jìn)行了調(diào)查摸底。新出爐的調(diào)查結(jié)果顯示，試點(diǎn)工作中存有不少問題，包括排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)的邊界、條件不清晰；初始排污權(quán)分配和出讓定價(jià)方法差異大；排污權(quán)交易在試點(diǎn)省份并不活躍，部分企業(yè)參與積極性調(diào)動(dòng)不足。

  從2007年開始，財(cái)政部、環(huán)保部和發(fā)改委批復(fù)了江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內(nèi)蒙古、山西、重慶、陜西、河北和河南11個(gè)地區(qū)開展排污權(quán)交易試點(diǎn)。到2013年底，11個(gè)試點(diǎn)省份排污權(quán)有償使用和交易金額累計(jì)將近40億。其中，有償使用資金20億左右，交易金額也將近20億。

  國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文26日在“2016中國水務(wù)高峰論壇”上說，試點(diǎn)省份的排污權(quán)交易并不活躍，有時(shí)根本無人問津，很多交易是在環(huán)保部門的過問下才成交。

  調(diào)查發(fā)現(xiàn)，排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)的邊界、條件不清晰，妨礙了政策的推進(jìn)。首先是政策適用的污染物種類不統(tǒng)一，其次是政策適用的范圍不統(tǒng)一，第三是交易價(jià)格確定的邊界條件不明確，第四是開展排污權(quán)交易的污染介質(zhì)與條件不明確。

  “有的試點(diǎn)地方在全省內(nèi)推行，有的僅對(duì)省內(nèi)新改擴(kuò)建項(xiàng)目開展，還有的僅對(duì)鋼鐵、火電、紡織、造紙等行業(yè)的企業(yè)開展排污權(quán)的核定。此外，由于交易尺度不同，各省經(jīng)濟(jì)條件不同，即便是同省內(nèi)，各地市經(jīng)濟(jì)條件也不同，因而各地初始排污權(quán)定價(jià)難以統(tǒng)一，存在障礙?！背＜o(jì)文說。

  制度的實(shí)施和實(shí)效因區(qū)域差異也成為影響試點(diǎn)的一大問題。常紀(jì)文稱，指標(biāo)的分配沒有結(jié)合環(huán)境質(zhì)量和容量，沒有管住新上項(xiàng)目帶來的污染排放，也沒能有效推進(jìn)現(xiàn)有企業(yè)的污染削減，更未結(jié)合環(huán)境容量。

  另外，現(xiàn)有的法律和監(jiān)管過分關(guān)注大企業(yè)和重點(diǎn)污染源，而長期忽視直排現(xiàn)象嚴(yán)重的小企業(yè)，結(jié)果是火電、鋼鐵、冶煉、造紙等大企業(yè)的環(huán)境行為越來越規(guī)范，而小企業(yè)因?yàn)殚L期缺乏監(jiān)管，沒有積極性參與排污權(quán)的交易。

  在人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長馬中看來，以大氣污染物的排污權(quán)交易為例，多方面因素都對(duì)其造成影響。一是，有關(guān)政策制定的混亂直接影響了交易的活躍度。比如，試點(diǎn)工作的開展以行政區(qū)域劃定界限，因受限于各行政區(qū)域有自己的總量控制目標(biāo)，因而，就不會(huì)產(chǎn)生跨省的交易，流動(dòng)性差直接導(dǎo)致交易效果受影響。

  二是，電力行業(yè)是排放的大戶，但電力公司更傾向于在公司內(nèi)部進(jìn)行交易，以減少資產(chǎn)流失，也限制了交易的活躍度。

  三是，在達(dá)標(biāo)排放和總量控制兩項(xiàng)制約之間，達(dá)標(biāo)排放所要求的減排量遠(yuǎn)高出于總量控制所要求的減排量。這也意味著，比如在對(duì)大氣污染的貢獻(xiàn)度超過50%的電力行業(yè)中，基本上企業(yè)都會(huì)選擇更容易達(dá)成的總量控制要求，因?yàn)榘凑者@一要求，還可以得到額外的補(bǔ)貼，比如脫硫補(bǔ)貼。在這種情況下，就更沒有必要去參與交易――每個(gè)企業(yè)在減排后都有多余的指標(biāo)可以去賣，自然也沒有人需要購買。

  “比如我國二氧化硫減排的工作是做得很好的，‘十二五’期間提前一年完成了減排任務(wù)。但是，雖然減排減得很好，但這里面交易并沒有發(fā)揮作用，主要靠補(bǔ)貼的激勵(lì)?！瘪R中說。

  也有業(yè)內(nèi)人士指出，目前，從國家層面到地方層面的政策文件都提出地方政府可以對(duì)排污權(quán)進(jìn)行收儲(chǔ)、出讓與轉(zhuǎn)讓，就使得地方政府也成為排污權(quán)交易市場(chǎng)上的主體之一，同樣進(jìn)行著交易行為。在地方政府既是規(guī)則的制定者又是規(guī)則的實(shí)施者情況下，排污權(quán)交易市場(chǎng)混亂或冷淡也就在所難免。

  不過，常紀(jì)文說，各地區(qū)在試點(diǎn)中也都開發(fā)了一些創(chuàng)新手段，比如抵押貸款、基本賬戶制度、刷卡排污等，取得了較好的效果。

  “經(jīng)過多年試點(diǎn)，這項(xiàng)政策總體來說已取得較為顯著的成績，推動(dòng)了區(qū)域和流域污染減排，提升了企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，調(diào)動(dòng)各方參與環(huán)境共治的積極性?！背＜o(jì)文說。

  未來政策和試點(diǎn)工作可能做何調(diào)整？馬中認(rèn)為，應(yīng)像碳交易一樣建立起全國統(tǒng)一的排污權(quán)交易市場(chǎng)，破除行政區(qū)域阻隔。另外，還應(yīng)促進(jìn)跨行業(yè)的交易、同類型排放源的交易等，多舉措提高交易的活躍度。