看“點”——海綿城市建設的試點進展

  海綿城市建設，一定要堅持“因地制宜，試點先行”，最忌諱的就是生搬硬套的“拿來主義”。這是中國城市規(guī)劃設計研究院水務與工程院院長張全在接受本報記者采訪時一再強調(diào)的。

  張全認為，雖然發(fā)達國家早在20世紀70年代就開始對海綿城市建設的實現(xiàn)路徑——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)展開研究，經(jīng)過數(shù)十年的研究和工程應用，已形成系統(tǒng)的雨洪管理體系。但世界各國、各城市的各個時期的氣候都不一樣，地形和城市建設情況更是千差萬別，不具備直接復制的可能性。因此，只能在互相借鑒學習的基礎上結合各地的具體情況展開本土化和地域性研究，找到適宜的海綿城市建設的經(jīng)驗模式。這也與《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》中提出的明確要求相契合：住房城鄉(xiāng)建設部要會同有關部門督促指導各地做好海綿城市建設工作，繼續(xù)抓好海綿城市建設試點，盡快形成一批可推廣、可復制的示范項目，經(jīng)驗成熟后及時總結宣傳、有效推開。

  為貫徹落實上述指示精神，2015年4月初，住房城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合財政部、水利部公布了首批16個海綿城市建設試點。時至今日，這批海綿城市建設試點進展如何？取得了哪些可資借鑒的經(jīng)驗和模式？為此，住房城鄉(xiāng)建設部城市建設司近期對16個試點城市逐一進行了現(xiàn)場調(diào)研，對它們?nèi)〉玫某晒痛嬖诘膯栴}進行了一次集中摸底。

  試點初見成效

  沒有現(xiàn)成經(jīng)驗和可復制模式，先行先試便成了海綿城市建設的“必修課”。因此，試點建設的推進責任重大，試點的選擇舉足輕重。住房城鄉(xiāng)建設部、財政部、水利部公布的首批16個海綿城市建設試點分別是重慶、遷安、白城、鎮(zhèn)江、嘉興、池州、廈門、萍鄉(xiāng)、濟南、鶴壁、武漢、常德、南寧、遂寧、貴安新區(qū)和西咸新區(qū)。對于試點城市的選擇，住房城鄉(xiāng)建設部城市建設司副司長章林偉表示，大部分試點城市都要進行舊城改造，所以要求試點城市結合棚改、危改、舊城改造進行。試點城市具有很強的地域代表性，中部、東部、西部、南部、北部都有，同時包括了不同的城市規(guī)模，有直轄市、計劃單列市、省會城市、地級市、縣級市?！?6個試點城市基本覆蓋了我國所有類型的城市，其代表性也是為了突出海綿城市建設因地制宜的基本準則?！?

  選好了試點，關鍵看落實。為此，2015年4月27日，住房城鄉(xiāng)建設部、財政部、水利部在湖南省常德市組織召開全國海綿城市試點城市建設啟動部署會，16個試點城市負責人及其所在省主管部門負責人、海綿城市建設專家等近400人參加了會議。會上，試點城市負責人分別匯報了海綿城市試點深化方案和三年實施計劃編制情況，有關專家進行了技術指導，各部門提出了具體工作要求。

  據(jù)住房城鄉(xiāng)建設部城市建設司水務處副處長牛璋彬介紹，16個試點城市三年實施計劃試點區(qū)域總面積為435平方公里，共設置了建筑與小區(qū)、道路與廣場、園林綠地、地下管網(wǎng)、水系整治等各類項目3159個，總投資865億元。去年16個試點城市計劃建設項目992個，投資279元。截至目前，已開工建設并形成實物工作量的項目593個，占59.8%；完成投資184億元，占66.1%。部分已經(jīng)完成的項目在緩解城市內(nèi)澇、改善城市水環(huán)境、創(chuàng)新促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會認可等方面，已經(jīng)初見成效。

  積水內(nèi)澇緩解方面。池州市借助深圳水務專業(yè)隊伍和專業(yè)設備的優(yōu)勢，解決了過去政府管網(wǎng)清淤維護投入不足、大型專業(yè)設備買不起用不起的問題，大大提升了管網(wǎng)運行維護水平。在今年降雨量比往年高出30%～40%的情況下，試點項目區(qū)域無明顯積水點。南寧市青秀山森林公園及周邊地塊區(qū)域（約1.3平方公里）實現(xiàn)集中連片，海綿城市的整體效應初步體現(xiàn)。廈門市經(jīng)歷了臺風“彩虹”考驗，試點區(qū)域已建成的項目沒有發(fā)生積水內(nèi)澇。常德市、西咸新區(qū)試點區(qū)域在50～60毫米的短歷時強降雨時未出現(xiàn)內(nèi)澇現(xiàn)象。鎮(zhèn)江市、遂寧市試點區(qū)域在遭遇100毫米以上的暴雨時沒有發(fā)生內(nèi)澇災害。

  水環(huán)境改善方面。白城市生態(tài)新區(qū)鶴鳴湖及周邊海綿型園林綠化、廣場、道路等配套工程基本完成，鶴鳴湖成為本區(qū)域及周邊最大的海綿體，形成了具有休閑觀光、親水宜居功能的新區(qū)核心景觀。常德市穿紫河、白馬湖公園、濱湖公園等城區(qū)重點水域的水質(zhì)有所好轉，穿紫河水質(zhì)全面穩(wěn)定達到IV類，其他區(qū)域水質(zhì)逐步達到Ⅲ類，周邊房價已從過去的2000元每平方米提高到近6000元。

  創(chuàng)新促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面。白城市針對當?shù)貧夂蚋吆?、冬季融雪劑使用普遍、土地鹽堿化程度高等特點，自主研發(fā)了新型抗凍融透水鋪裝材料、可自動棄流融雪劑的道路新型生物滯留帶與植草溝，開發(fā)設計了可促滲排雨水的“海綿體”結構，創(chuàng)新了產(chǎn)品和相關技術。南寧市與泰寧科技公司合作，在南寧建設海綿城市產(chǎn)業(yè)基地，推動相關產(chǎn)品、技術的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，同時可吸引相關人才的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。廈門市以市城市規(guī)劃設計研究院為依托，正在組織成立廈門市海綿城市工程技術中心，作為國內(nèi)外優(yōu)秀專家和人才的引進平臺，推動海綿城市建設技術人才隊伍發(fā)展。萍鄉(xiāng)市完善了財稅政策，采取財政補貼、設置專項資金等形式鼓勵城市雨洪綜合利用工程技術研發(fā)、生產(chǎn)和使用，促進“海綿城市”產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。武漢市成立了海綿城市建設技術聯(lián)盟，廣泛引進國內(nèi)外先進設計、管理團隊，形成“6+N”的技術聯(lián)盟，積極開展雨水系統(tǒng)的新技術、新材料、新工藝、新設備的研究。

  社會認可方面。在新區(qū)建設方面，白城市生態(tài)新區(qū)海綿城市建設項目實施后，成為海綿城市項目的示范窗口，老舊小區(qū)的居民對海綿化改造從不理解、不支持，轉變?yōu)橹鲃訝幦　⒎e極支持。南寧市五象山莊海綿城市建設項目完成后，生態(tài)效益、環(huán)境效益得到顯著體現(xiàn)，成為新的標志性地帶。西咸新區(qū)保障房小區(qū)建設采用了海綿化綠地景觀設計，在保證生態(tài)功能的同時，明顯改善了居住環(huán)境，切實做到了讓百姓滿意。在老城改造方面，鎮(zhèn)江市江二社區(qū)、花山灣五區(qū)等項目實施過程中，感受到海綿城市實施前后小區(qū)環(huán)境的轉變以及帶來的好處，老百姓從一開始妨礙施工，逐漸轉變?yōu)槔斫狻⒅С?，認知程度大大提高。廈門市海滄區(qū)翔鷺小學海綿化改造項目實施后，作為看得見摸得著的實際案例，納入到小學自然課中，培養(yǎng)了小學生認識自然、尊重自然、保護自然的觀念。對上述做法，張全深表認同：“一個城市如果沒有市民的參與和支持，海綿城市就不可能真正地建好?！?

  后續(xù)創(chuàng)新推進

  海綿城市建設試點雖然初見成效，但試點的最終目的，是探索出可復制的成功模式和經(jīng)驗，實現(xiàn)以點帶面。因此，還必須適時督察指導試點城市的統(tǒng)籌協(xié)同工作。全程參與試點城市實地調(diào)研的牛璋彬表示：“總體上看，海綿城市建設試點各項工作正在穩(wěn)步有序推進，尤其在健全組織實施機制、政策文件和標準規(guī)范制訂、運作模式探索、吸引社會資本、拓展投融資渠道等方面，不少創(chuàng)新做法值得肯定。”

  在健全組織實施機制方面。組織形式上，針對現(xiàn)有城市規(guī)劃、建設、管理職能條塊分割，不利于海綿城市建設的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進的情況，各試點城市均成立了以市委、市政府主要負責人為組長、各相關職能部門負責人為成員的海綿城市建設領導小組。遂寧市編委批復設立海綿辦，配備了7名專門人員；廈門市實行了市委書記、市長擔任領導小組的“雙組長”制；鎮(zhèn)江市從各相關部門抽調(diào)專職人員并保持基本固定，集中辦公。工作機制上，試點城市普遍實施了定期例會、協(xié)調(diào)會等，建立簡報制度，及時解決推進工作中的問題。實施制度上，池州市出臺了《關于加快海綿城市建設試點工作的決定》，將海綿城市建設法制化、制度化，市人大、市政協(xié)將海綿城市建設列入重要的監(jiān)督事項，定期監(jiān)督檢查落實情況。貴安新區(qū)建立了海綿城市建設項目臺賬管理制度，對每個海綿城市建設項目建設的進度進行跟蹤。西咸新區(qū)制定了《西咸新區(qū)海綿城市建設管理辦法》，明確了各項工作要求和部門職責。

  政策文件和標準規(guī)范制訂方面。截至目前，16個試點城市已出臺海綿城市建設相關的規(guī)劃建設管控、工程技術導則、資金管理制度、績效考評等方面的制度文件69項。正在編制的相關制度文件97項，涉及工程技術、規(guī)劃建設管控制度、投融資、標準和標準圖、政策管理文件5個方面。

  運作模式探索方面。嘉興市對在同一匯水區(qū)域有聯(lián)系的道路、綠地、小區(qū)、共建項目進行了整合。池州市采用PPP模式“廠網(wǎng)一體”打包運作。南寧市擬將竹排沖流域治理項目整合打包，同時探索將試點區(qū)域內(nèi)學校、醫(yī)院海綿化改造項目進行整體運作。重慶市探索出“多種方式并舉、多城建設融合、多重成果共享”的海綿城市PPP建設模式，采取總承包模式，由項目公司負責整個項目的施工圖設計、投資、建設、運營維護和移交的全過程，實行合同管理和績效考評。遂寧市將300多個試點項目整合成6個工程包，以工程包為單位，通過市場化的手段，采取PPP模式引入資金、技術實力雄厚的合作單位進行總承包。貴安新區(qū)將污水處理廠網(wǎng)一體化項目整體打包，并委托專業(yè)咨詢公司進行PPP實施方案編制、資產(chǎn)評估、財政可承受能力評估等工作。牛璋彬?qū)Υ吮硎荆骸昂＞d城市建設通過打包運作，把不同類型的項目整合，不僅能有效解決項目數(shù)量眾多、實施主體多、組織難度大的問題，還有利于有序高效推進試點項目，形成連片效應，有利于考核建設成效、展示示范效果。”

  吸引社會資本方面。池州市與深圳水務集團合作，負責池州城市管網(wǎng)、污水處理等項目的運作，以排水防澇和污水處理的成效實行按效付費。南寧市在那考河治理項目中，通過競爭性談判選擇北京排水集團進行合作，項目總投資規(guī)模約11.9億元，將污水處理、截污納管、河道治理等統(tǒng)一運作，實行按效付費。遷安市選擇社會資本作為海綿城市建設合作伙伴，目前正在進行項目建議書及可行性研究報告的編制單位采購，開展PPP項目實施方案編制、物有所值（VFM）評價和財政承受能力評估等工作。西咸新區(qū)已初步完成海綿城市建設PPP實施方案和物有所值分析，并與中信產(chǎn)業(yè)基金、北控水務集團、蘇伊士環(huán)境等20余家社會資本進行了初步對接。鎮(zhèn)江市將海綿城市建設項目分為城市源頭控制項目、黑臭水體整治項目、城市排水防澇項目三大類，擬委托鎮(zhèn)江水業(yè)總公司與社會資本組建項目公司（SPV）運作。

  拓展投融資渠道方面。試點城市主要通過設立基金、吸引信貸支持等方式，為海綿城市建設提供資金支持。遷安市以深圳金磚城市國開先導基金公司為依托，設立“遷安市海綿城市建設引導基金”。南寧市與建行、農(nóng)發(fā)行廣西分行通過各自渠道聯(lián)合設立南寧海綿城市建設發(fā)展基金。鶴壁市設立了海綿城市配套建設專項資金。常德市已與社會資本簽訂融資合同70.1億元，與國開行、農(nóng)發(fā)行分別簽訂海綿城市項目融資合作意向260億元、200億元。武漢則采用組建市、區(qū)合作項目公司的方式，利用國家對海綿城市建設的支持性政策向銀行爭取長期貸款的方式進行融資。

  雖然試點已初見成效，后續(xù)工作正穩(wěn)步推進，但在這次集中摸底調(diào)研中，也發(fā)現(xiàn)了一些需要進一步探索完善的問題，主要表現(xiàn)在技術力量薄弱、社會資本參與不足、建設項目小、散、多等方面。牛璋彬?qū)Υ吮硎荆骸敖酉聛砦覀儗⑼ㄟ^加大技術支持力度、深入探索運作模式以及強化宣傳引導等方式，全面推動海綿城市建設試點工作，爭取盡快形成一批可推廣、可復制的示范項目。”