專家解讀國(guó)務(wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定：“放權(quán)”而非“放松”

3月12日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定（國(guó)發(fā)〔2020〕4號(hào)）》（以下簡(jiǎn)稱決定）。《決定》發(fā)布后，引起社會(huì)強(qiáng)烈關(guān)注。

《決定》主要涉及兩方面內(nèi)容，一是將國(guó)務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；二是試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。另外，《決定》特別強(qiáng)調(diào)各省級(jí)單位政府要嚴(yán)格審查涉及永久基本農(nóng)田等特殊用地的占用，要切實(shí)保護(hù)耕地，節(jié)約集約用地，盤活存量土地。

中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授、著名土地問題專家嚴(yán)金明，受邀對(duì)《決定》進(jìn)行解讀，以饗讀者。

本文目錄分為五個(gè)方面：

一、政策背景：“變”和“放”

二、政策目標(biāo)：“增效”而非“增量”

三、政策原則：“放權(quán)”而非“放松”

四、政策試點(diǎn)：“接得住”也要“管得好”

五、政策實(shí)施：“應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)”和“加強(qiáng)監(jiān)管”

以下是正文：

一、政策背景：“變”和“放”

《決定》立足世情、國(guó)情的深刻變化，貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，呼應(yīng)新修改的《土地管理法》，進(jìn)一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，賦予省級(jí)人民政府更大用地自主權(quán)。

以“變”迎接戰(zhàn)略機(jī)遇期。我國(guó)正處于百年未有之大變局的歷史進(jìn)程中，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)正發(fā)生著深刻復(fù)雜的變化，我們面臨的發(fā)展機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)前所未有。當(dāng)前，我們需要緊緊抓住戰(zhàn)略機(jī)遇期，改善營(yíng)商環(huán)境，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，土地政策自然而然需要適應(yīng)這種國(guó)內(nèi)外客觀形勢(shì)的變化，為全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化提供更好更快的支撐保障。

以“放”促進(jìn)“放管服”改革。隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提升的要求日益迫切，我國(guó)“放管服”改革也進(jìn)入深化拓展期，自然資源管理推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)正是應(yīng)時(shí)之需，從注重審批向完善監(jiān)管和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)轉(zhuǎn)變，以便進(jìn)一步從微觀管理事務(wù)中解脫出來，更多地向戰(zhàn)略性、全局性、前瞻性延伸。因此，中央政府授權(quán)和委托省級(jí)政府用地審批權(quán)的改革也是順勢(shì)而為，以實(shí)現(xiàn)自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時(shí)代要求。

二、政策目標(biāo)：“增效”而非“增量”

實(shí)際上，《決定》對(duì)相關(guān)審批權(quán)下放旨在“增效”。通過下放相關(guān)建設(shè)用地審批權(quán)，給省級(jí)地方政府更多的自主權(quán)，使其能夠因地制宜、因情施策，破解項(xiàng)目用地“落地難”、和“落地慢”問題，賦予地方政府更大的權(quán)利自主調(diào)整土地利用空間布局，從而提高審批效率、項(xiàng)目落地效率和土地利用效率，讓項(xiàng)目落地速度滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，進(jìn)而滿足改善營(yíng)商環(huán)境、服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高基礎(chǔ)設(shè)施保障等用地需求，同時(shí)也有利于解決農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目落地、通過“增減掛鉤”倒逼解決農(nóng)村土地利用低效浪費(fèi)等問題，助推鄉(xiāng)村振興的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。

然而，“增效”并非“增量”，《決定》并未對(duì)建設(shè)用地規(guī)?！八山墶薄！稕Q定》對(duì)建設(shè)用地審批權(quán)的下放，是由于地區(qū)發(fā)展較快對(duì)土地審批速度要求提升，因而建設(shè)用地審批放權(quán)重在“布局”調(diào)整，目的是提高“效率”，而非建設(shè)用地規(guī)?！霸隽俊?，并未對(duì)建設(shè)用地規(guī)?！八山墶?。當(dāng)前部分媒體對(duì)《決定》的解讀頗多偏誤，認(rèn)為《決定》“增加了各省及直轄市、省會(huì)城市等建設(shè)用地規(guī)?！薄叭蠛诵某鞘腥骸⒊捎宥际腥ㄔO(shè)用地指標(biāo)數(shù)量增加”“土地供應(yīng)將進(jìn)入‘大寬松’時(shí)代”等的觀點(diǎn)都是對(duì)《決定》內(nèi)容的錯(cuò)誤解讀。實(shí)際上，未來在各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃、空間用途管制的約束下，建設(shè)用地供應(yīng)的關(guān)注重點(diǎn)仍然是挖“存量”，控“增量”，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

三、政策原則：“放權(quán)”而非“放松”

客觀上講這次放權(quán)力度確實(shí)較大。永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批全部下放國(guó)務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，同時(shí)部分地區(qū)率先獲得了以往只能經(jīng)過國(guó)務(wù)院審批的“基本農(nóng)田”用途調(diào)整的權(quán)力的試點(diǎn)。然而，十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地基本國(guó)策沒有改變，對(duì)于土地管理的要求并沒有放松。

對(duì)于十分珍惜、合理利用土地的原則沒有放松。賦予省級(jí)人民政府更大用地自主權(quán)，實(shí)質(zhì)上壓實(shí)省級(jí)政府責(zé)任，本質(zhì)上還是要讓地盡其用、地盡其利，促進(jìn)最為科學(xué)合理的土地利用，服務(wù)最為迫切、最為需要和最為有效的土地利用訴求，例如重大基礎(chǔ)設(shè)施用地保障、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求、扶貧搬遷等重大工程用地訴求、公共衛(wèi)生應(yīng)急等公共事業(yè)用地需求，而非一部分媒體解讀的“為房地產(chǎn)用地松綁”。

最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和堅(jiān)決守住耕地保護(hù)紅線的要求沒有放松。決定要求委托試點(diǎn)省份自然資源主管部門必須遵循嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地的原則，按照法律政策規(guī)定及審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行用地審查。按照持續(xù)加強(qiáng)改進(jìn)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的要求，牢固樹立耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體保護(hù)理念，持續(xù)推進(jìn)改革創(chuàng)新，著力建立規(guī)則明晰、嚴(yán)保嚴(yán)管、動(dòng)態(tài)監(jiān)管、責(zé)任追究的耕地保護(hù)監(jiān)督機(jī)制，堅(jiān)決守住耕地保護(hù)紅線。

對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃和空間用途管制的未來執(zhí)行并沒有放松。首先，三條紅線沒有放松，用途管制的要求并沒有放松。生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，仍然是我國(guó)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的三條紅線。其次，規(guī)劃建設(shè)用地總量調(diào)控沒有放松。當(dāng)前，仍然從嚴(yán)從緊控制建設(shè)用地總量。如北京實(shí)行減量發(fā)展，嚴(yán)守建設(shè)用地規(guī)模底線，至2035年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模實(shí)現(xiàn)減量發(fā)展。上海仍然踐行“總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的“五量”調(diào)控思路，為城市通過轉(zhuǎn)變土地利用方式促進(jìn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型進(jìn)行探索。

四、政策試點(diǎn)：“接得住”也要“管得好”

本次用地審批權(quán)改革確定的首批試點(diǎn)省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶。為何會(huì)選擇以上八個(gè)地區(qū)作為試點(diǎn)省份？首要原因在于，試點(diǎn)地區(qū)有迫切的改革需求，項(xiàng)目落地速度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度匹配訴求較高。八個(gè)省份大多為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度較快省份，人地矛盾較為突出，需求變化較快且資源環(huán)境承載壓力較大，部分項(xiàng)目落地速度難以滿足現(xiàn)實(shí)要求，改革后，這些地區(qū)有自主審批權(quán)限，有利于其調(diào)整農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和項(xiàng)目落地節(jié)奏，可以根據(jù)形勢(shì)變化及時(shí)調(diào)整用地計(jì)劃和布局，進(jìn)一步優(yōu)化土地利用的空間布局和數(shù)量結(jié)構(gòu)。

其次，試點(diǎn)地區(qū)基礎(chǔ)條件較為突出。試點(diǎn)地區(qū)大多數(shù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為完善，能夠有效為改革的順利開展、服務(wù)的后續(xù)評(píng)估、監(jiān)管的多維落實(shí)提供組織、資金、技術(shù)等各個(gè)方面的保障，同時(shí)，試點(diǎn)地區(qū)不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性也方便觀察本次改革對(duì)土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化的沖擊影響。

最后，本次試點(diǎn)也是對(duì)試點(diǎn)地區(qū)治理能力的一次大考。改革過程中深層次的矛盾、問題和風(fēng)險(xiǎn)可能將在各個(gè)地區(qū)顯露，如何落實(shí)省級(jí)政府責(zé)任、調(diào)整審批節(jié)奏、把握審批要求、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)土地利用布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地、確保實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、實(shí)現(xiàn)自我審查和監(jiān)管等要求，完成改革“接得住、管得好”的要求，對(duì)當(dāng)?shù)卣砸彩蔷薮蟮目简?yàn)。

五、政策實(shí)施：“應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)”和“加強(qiáng)監(jiān)管”

當(dāng)然，任何政策的認(rèn)知、擴(kuò)散和實(shí)施都可能面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)：首先，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批權(quán)利的下放，會(huì)不會(huì)在短期內(nèi)造成城市周邊耕地占用速度加快，影響到耕地占補(bǔ)平衡“占一補(bǔ)一”、“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”和“占水田補(bǔ)水田”的具體落實(shí)，在一定程度上加劇占而不補(bǔ)、占優(yōu)補(bǔ)劣的出現(xiàn)？其次，審批權(quán)限下放會(huì)不會(huì)被社會(huì)誤讀為“集約節(jié)約利用不可行”“鼓勵(lì)省級(jí)中心城市擴(kuò)張”“鼓勵(lì)土地財(cái)政”“鼓勵(lì)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，從而影響城市特別是省級(jí)中心城市在土地利用政策執(zhí)行上擯棄“集約節(jié)約”的思路、回到“蔓延擴(kuò)張”的老路？最后，在新增建設(shè)用地指標(biāo)規(guī)模限定的情況下，地方政府會(huì)不會(huì)通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策獲取周轉(zhuǎn)指標(biāo)，由此催生過度減少農(nóng)村建設(shè)用地、農(nóng)民被迫上樓等侵害農(nóng)民權(quán)利的行為？這些都需要密切關(guān)注和進(jìn)行政策實(shí)施過程的評(píng)估。

因此，政策的實(shí)施必須要以嚴(yán)格的引導(dǎo)規(guī)范和督查監(jiān)管為基礎(chǔ)。首先，自然資源部要加強(qiáng)對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府用地審批工作的指導(dǎo)和服務(wù)，明確審批要求和標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)提高審批質(zhì)量和效率；其次，要利用信息平臺(tái)建立規(guī)范、公開、透明的項(xiàng)目審批監(jiān)管機(jī)制，加緊制定完善負(fù)面清單、權(quán)力清單、責(zé)任清單，防止尋租行為發(fā)生，落實(shí)審批權(quán)責(zé)，將審批違規(guī)納入官員績(jī)效考核機(jī)制，建立嚴(yán)格規(guī)范地方政府審批權(quán)行使；同時(shí)，針對(duì)權(quán)限下放可能導(dǎo)致的具體問題配套針對(duì)性的督查和監(jiān)管措施，建立農(nóng)用地“數(shù)量+質(zhì)量”的雙重農(nóng)地評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系，確保占補(bǔ)平衡政策嚴(yán)格落實(shí)，持續(xù)強(qiáng)化國(guó)土督查對(duì)閑置低效土地問題的關(guān)注，發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題及時(shí)督促糾正；最后，要進(jìn)一步關(guān)注農(nóng)民權(quán)利保護(hù)，結(jié)合各類社會(huì)監(jiān)督機(jī)制監(jiān)督政府行為，切實(shí)保障農(nóng)民利益不受侵犯。