基建項目加快落地 PPP成穩(wěn)增長利器

  財政部近日表示，將加快推進PPP立法，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進一步加強PPP項目規(guī)范管理。業(yè)內(nèi)人士表示，今年以來，制約PPP項目落地的因素正出現(xiàn)積極變化。PPP將在基建投資中發(fā)揮重要作用，基建投資增長將出現(xiàn)反彈回升，且可持續(xù)性較強，成為穩(wěn)增長的主要力量。以“共治”理念推進PPP立法，加快立法節(jié)奏是下一步PPP推進的重點。

  基建項目落地加快

  根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)估算，截至3月25日，落地的財政部PPP示范項目占PPP示范項目總量的49.79%，明顯高于去年年末44.6%的水平。

  中金公司分析員邊泉水認(rèn)為，今年以來，造成PPP項目落地進展緩慢的因素正出現(xiàn)積極變化。一方面，制約基建項目落地的資金條件大幅改善?！敖衲晷刨J條件比較寬松?！边吶硎?，根據(jù)測算，今年實際新增的社融量為24萬億，占GDP的比率為33%。更重要的，今年社融擴張的一個重要渠道是通過政策性銀行進行，預(yù)計將有更多資金流向基建等實體經(jīng)濟領(lǐng)域。

  “另外，今年專項金融債的發(fā)行規(guī)模至少為1.6萬億?！边吶f，部分金融債的資金會以股權(quán)的形式注入到PPP項目中，如果按照投資項目20%的資本金測算，理論上至少可以撬動8萬億的投資規(guī)模。有的項目配套地方政府的資本金，專項金融債撬動的杠桿率更高。從各地方了解的情況看，在私人部門信貸需求不強和風(fēng)險上升的情況下，商業(yè)銀行對政府基建項目配套貸款的積極性也比較高。

  另一方面，社會資本對PPP項目的積極性在提高。在邊泉水看來，地方政府為了通過基建投資穩(wěn)定經(jīng)濟增長的主觀愿望上升，客觀上規(guī)范政府行為和依法行政，地方政府契約精神增加，有利于保證社會資本的權(quán)利。此外，PPP項目的融資成本下降，提高了社會資本參與的積極性。在經(jīng)過幾輪降息后, 融資成本下降，而且通過財政貼息的方式，國開行注入到基建項目中資金的利率只有1.2%。在國開行和地方政府加大參與PPP項目后，私人資本的積極性也出現(xiàn)好轉(zhuǎn)。

  “可以看到，地方政府在推動PPP項目上的積極性普遍上升?！边吶硎?，越來越多的地方政府通過產(chǎn)業(yè)投資基金的模式吸引各類社會資本，加快推動PPP項目落地。截至2月，全國各地共有7110個PPP項目納入綜合信息平臺，總投資約8.3萬億元，涵蓋19個行業(yè)。其中，山東納入財政部PPP綜合信息平臺的項目概算總投資額1.12萬億元，居全國首位，成為首個PPP項目總投資超萬億的省份。

  邊泉水認(rèn)為，今年制約PPP項目落地的因素將發(fā)生明顯改觀。PPP方式將在基建投資中發(fā)揮重要作用，基建投資增長將出現(xiàn)反彈回升，而且可持續(xù)性較強，成為穩(wěn)增長的主要力量。

  多個難點待破解

  業(yè)內(nèi)人士坦言，由于中國的PPP模式仍處于探索階段，政府與社會資本合作在實施過程中尚存在不少問題和難點。

  中國財政科學(xué)研究院副院長王朝才介紹，財科院從2015年下半年開始，通過對安徽、貴州、廣西等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前中國PPP模式推進有“五大難點”：一是政府與社會資本合作項目的法律適用問題，二是部門職責(zé)分工不清導(dǎo)致地方實施無所適從，三是社會資本對進入政府與社會資本合作項目信心不足，四是部分合作項目的財政承受能力論證和物有所值評價流于形式，五是中西部經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)市縣合作落地難。

  值得關(guān)注的是，一些專家認(rèn)為，PPP項目回報問題未能得到有效解決，導(dǎo)致社會資本對此心存疑慮，成為PPP項目加快推進的首要難點。

  目前形成的PPP項目回報方式有三種：政府付費、使用者付費、項目開發(fā)性收入，其中最好、最科學(xué)的回報方式是使用者付費。由于環(huán)境保護等一些新型的項目，一般工程巨大，難以準(zhǔn)確測算回報且付費體系不成熟，這樣的項目往往不被社會資本看好，導(dǎo)致項目難以落實。

  如何打消這種顧慮，給市場一顆“定心丸”成為相關(guān)部門現(xiàn)階段的工作重點。財政部PPP領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任焦小平日前表示，對于使用者付費模式，財政部和發(fā)改委正在探討如何制定合理的定價及自動觸發(fā)調(diào)價機制。因為PPP項目推進時間長，絕對不能一次定價，特別是調(diào)價機制，合理的觸發(fā)調(diào)價機制非常重要。

  對于政府付費模式，焦小平表示，由于政府付費模式和財政日常預(yù)算掛鉤，目前財政部正在制定相應(yīng)的PPP預(yù)算規(guī)定。

  PPP在財政可承受力已經(jīng)批準(zhǔn)的條件下，政府的付費納入中期財政規(guī)劃，納入三年財政滾動預(yù)算。當(dāng)納入財政滾動預(yù)算獲人大批準(zhǔn)后，在機制上保證PPP不受換人換屆的影響。

  此外，PPP項目的相關(guān)法律政策不完善甚至沖突也造成項目落地難。市場人士表示，我國目前關(guān)于PPP項目的配套法律法規(guī)呈現(xiàn)“雙龍治水”的趨勢。財政部和發(fā)改委均有相關(guān)政策出臺，但政策法規(guī)存在一定程度的不一致之處，各種配套法律政策還處于試驗階段，未形成統(tǒng)一規(guī)范的體系，并且效力層級不高。

  加快立法節(jié)奏

  財政部近日明確，加快推進PPP立法，明確政府和社會資本的權(quán)責(zé)利分配，保障社會資本合法權(quán)益。

  中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希表示，之所以推進PPP立法，關(guān)鍵在于PPP的要義是合作，而合作就會有不確定因素?！癙PP涉及政府、社會資本、公眾三方主體，合作中的不確定性不僅體現(xiàn)在政府與社會資本雙方收益如何共享、風(fēng)險如何分擔(dān)，也在于公眾究竟將通過該項目獲益多少、風(fēng)險幾何。”劉尚希說，另外，由于PPP項目通常周期較長，從設(shè)計開始到建設(shè)、運營，整個項目周期都可能出現(xiàn)各種不確定因素，包括公眾對項目接受程度的變化。這些不確定因素一旦過多、過大，PPP在實踐中就難以推進。PPP項目一旦出現(xiàn)問題，最終受損的必然是公眾利益。因此，需要通過PPP立法來消除或減少這些不確定因素，盡可能保證政府、社會資本、公眾三方的行為均可預(yù)期，其分別承擔(dān)的風(fēng)險和享有的收益同樣可預(yù)期。

  在劉尚?？磥?，PPP立法的要義主要在于兩點，一是以“共治”理念推進PPP立法，二是以負(fù)面清單思維加快PPP立法。

  國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部巡視員孟春表示，在PPP的模式下，原有的政府與市場需要重新定義，要從行為的視角上看過程中所遇到的各種瓶頸。PPP立法要突破傳統(tǒng)的行政合同還是民事合同等觀念，要以共治的理念來重塑PPP法。

  建緯(北京)律師事務(wù)所主任譚敬慧建議，加快立法節(jié)奏，真正規(guī)制PPP與特許經(jīng)營。

  “由于立法過程的復(fù)雜性，中國政府與社會資本合作法很難在短時間內(nèi)出臺”，劉尚希說。