二三線城市城中村改造應(yīng)當(dāng)緩行

  在棚戶區(qū)改造中，需要注意的是，被納入棚戶區(qū)改造的城中村，是不是真的都急需被改造呢？或者說，在一個城市中，把哪些城中村優(yōu)先納入改造是否應(yīng)該有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)。這決定了“被棚戶區(qū)”的城中村改造的合理性與真正的意義所在。

  國家定義的棚戶區(qū)有三大類：城市棚戶區(qū)、工礦棚戶區(qū)、林墾棚戶區(qū)。一些城市將城市棚戶區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)符合下列條件之一的居住區(qū)：房屋建筑密度較大，使用年限長；房屋質(zhì)量差，安全隱患大；使用功能不完善，基本配套設(shè)施不健全；設(shè)市城市和縣城規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的行政村、自然村。

  注意，這四個條件是并列的，只要具備一條就可以被列為棚戶區(qū)。從這個意義上說，所有的城中村都要被列為棚戶區(qū)。

  一個城中村該不該“被棚戶區(qū)”改造，取決于城中村的內(nèi)在條件與外在驅(qū)動力，除非因公共利益等特別需要的外因，城中村的內(nèi)在條件是其是否被改造、采取何種方式改造的決定因素。否則，不尊重現(xiàn)實條件，簡單地劃定棚戶區(qū)改造范圍，將可能造成巨大的浪費(fèi)，影響社會的穩(wěn)定，甚至是城市經(jīng)濟(jì)的整體健康發(fā)展。

  以筆者工作中接觸到的案例看，部分城中村位于城市邊緣地帶，已被納入城市規(guī)劃建設(shè)用地范圍。這些村莊普遍具有以下特點(diǎn)：

  第一，由于區(qū)位條件一般，在外來人口本身就不多的三四線城市，這些城中村幾乎沒有外來租房人口，這與一二線中心城區(qū)的城中村有巨大差別。

  第二，這些村莊的中青年居民大都已在城市就業(yè)，收入并不低。村莊中的大部分農(nóng)田已被征用，但村莊之間還留有少量農(nóng)田，種菜成為很多老年居民的業(yè)余活動。

  第三，大多數(shù)村民住宅為近年新蓋，建筑質(zhì)量較好，多為兩層，院落呈聯(lián)排式布局，絕非危舊房。

  第四，一些村莊有完整的排水設(shè)施、垃圾收集設(shè)施、水電，甚至有天然氣，村容村貌整潔，只是在臨近城市道路的空地上，有搭建的臨時建筑作為商業(yè)經(jīng)營。而部分環(huán)境較差的村莊，主要是缺少良好的排水與垃圾收集系統(tǒng)；建筑質(zhì)量普遍較好，消防空間也有較充足的改造余地。

  第五，這些村莊規(guī)模較大，有的數(shù)個村莊已連成一片，居民人口較多。如果采取拆遷再安置的模式，安置壓力很大。

  在這種情況下，究竟要不要改造，是這些被納入棚戶區(qū)改造的城中村居民的疑慮。但居民聽聞要被改造的消息后，不是思考如何與政府展開對話，表達(dá)訴求，而是普遍開始在自己的宅基地上加蓋房屋。有的兩層變?nèi)龑?，有的連院子一起蓋成了房屋。這種加蓋只是為了拆遷時，多拿些補(bǔ)償，而不是出于自己有居住需求或者出租的目的。這種被動式的加蓋，無論拆與不拆，都是巨大的浪費(fèi)。

  城中村改造的目標(biāo)，首要的是改善居民居住環(huán)境。但是改善居住環(huán)境遠(yuǎn)不等于整體拆建。將二層的聯(lián)排小樓拆掉，蓋成二三十層的高層住宅，就是改善居住環(huán)境嗎？很多人難以認(rèn)可。

  對于政府來說，城中村改造的目標(biāo)，可能更重要的是通過集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋睾?，可以獲得更好的土地財政收入，并從外觀上樹立了一個更現(xiàn)代化的城市區(qū)域形象。但這一切的發(fā)生需要一個前提，就是有開發(fā)商看上這塊地，并愿意為此承擔(dān)其改造的部分甚至全部費(fèi)用（以土地款的形式）。這種情況在一二線城市是可行的。但在三四線城市，在大量熟地流拍的情況下，還有多少開發(fā)商會愿意啃城中村改造這種硬骨頭？對于三四線城市，問題不是缺少土地來發(fā)展經(jīng)濟(jì)、進(jìn)行城市建設(shè)，而是大量的土地被低效利用，尤其是一些企業(yè)打著投資的幌子，低價騙取政府土地，卻不見投資。

  因此，對于很多這樣的城中村來說，改造的前提是必須引進(jìn)市場化的企業(yè)，并且確定企業(yè)對這個改造項目未來的發(fā)展有了明確的實施計劃后，且該計劃是符合城市發(fā)展需求的，才能推進(jìn)。這種城中村的改造，地方政府切不可過多干預(yù)，涉足具體的市場操作。尤其是如果利用國家的貸款性資金強(qiáng)行推進(jìn)改造，那么，將可能造成巨大的財政風(fēng)險，給長遠(yuǎn)發(fā)展帶來消極影響。

  通過以上梳理，防止城中村改造對象的大面積“擴(kuò)大化”已成為這一輪棚戶區(qū)改造中需重點(diǎn)關(guān)注的一個問題。國家棚戶區(qū)改造的政策或是應(yīng)當(dāng)督促地方政府嚴(yán)格限定棚戶區(qū)的改造范圍，把有限的錢用在刀刃上。寧可不花，不可濫花。

  而事實上，對這些城中村采取綜合整治，或者漸進(jìn)式的改造模式更具有合理性，居民生活環(huán)境得到改善，政府會獲得更多的口碑贊譽(yù)。在國家試點(diǎn)集體土地改革之際，給這些村民宅基地更明確的權(quán)利政策，并在環(huán)境、公共服務(wù)、交通上將這些城中村融入城市。這些新的村民社區(qū)未嘗不是城市的一道風(fēng)景，城市的多樣性本來就有一部分屬于這些城中村，屬于這些新村莊的新居民。