碳交易市場(chǎng)如何從試點(diǎn)走向全國(guó)

  中國(guó)于2011年底開始啟動(dòng)“兩省五市”7個(gè)碳交易試點(diǎn)，旨在通過試點(diǎn)探索，為2017年啟動(dòng)全國(guó)碳交易市場(chǎng)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。但是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在地區(qū)和行業(yè)之間差異大，社會(huì)低碳意識(shí)薄弱，企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)差，缺乏相關(guān)立法等問題構(gòu)成了中國(guó)建立全國(guó)碳交易市場(chǎng)的特殊國(guó)情。如何從試點(diǎn)實(shí)踐中汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，研究明確全國(guó)碳市場(chǎng)的關(guān)鍵制度要素并制定法律法規(guī)，是國(guó)家的重大需求和緊迫任務(wù)。

  通過直接參與碳交易試點(diǎn)政策設(shè)計(jì)的全過程，筆者深刻體會(huì)到，全國(guó)碳交易市場(chǎng)的制度設(shè)計(jì)需要把握“一個(gè)核心、兩個(gè)保障、三個(gè)覆蓋、四個(gè)結(jié)合、五個(gè)平衡和六大挑戰(zhàn)”。

  一個(gè)核心

  全國(guó)碳交易市場(chǎng)設(shè)計(jì)要以形成合理的碳價(jià)格為核心。

  碳交易市場(chǎng)只有在市場(chǎng)供求機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用下，給碳排放權(quán)定價(jià)，才能夠在價(jià)格機(jī)制的引導(dǎo)下合理配置減排資源，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，促使企業(yè)以最低成本進(jìn)行節(jié)能減排。準(zhǔn)確的排放數(shù)據(jù)、從緊的配額總量、嚴(yán)格的履約法規(guī)、適度的流動(dòng)性、相當(dāng)規(guī)模的交易量、多元化的投資者結(jié)構(gòu)和碳金融創(chuàng)新是形成合理碳價(jià)格的重要條件。

  兩個(gè)保障

  全國(guó)碳交易體系設(shè)計(jì)要以法律和數(shù)據(jù)為保障。

  碳排放權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)，兼具私益性和公共品性質(zhì)，因此碳交易需要從法律上明確市場(chǎng)參與各方的權(quán)利和義務(wù)，使碳交易有法可依。制定與碳交易相關(guān)的法律、行政性法規(guī)、地方性法規(guī)及政府規(guī)章制度等，形成一套完整的法律體系是碳交易市場(chǎng)的根本保障。碳交易法律體系的構(gòu)建要注重前后連貫、層次分明、內(nèi)外協(xié)調(diào)。對(duì)外應(yīng)當(dāng)保持與碳交易國(guó)際法律新秩序之間的有效銜接，尤其要與巴黎氣候大會(huì)之后全球碳市場(chǎng)的新形勢(shì)、新變化、新發(fā)展相適應(yīng)；對(duì)內(nèi)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)與其他已出臺(tái)的部門法之間的銜接互補(bǔ)，從而保證整個(gè)碳交易法律體系的和諧統(tǒng)一。

  企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)的歷史盤查和核查則構(gòu)成碳交易體市場(chǎng)建設(shè)的基石。如果沒有高質(zhì)量的數(shù)據(jù)作為支撐，把碳交易市場(chǎng)建立在虛假的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，無異于把碳交易市場(chǎng)建立在沙灘上。在國(guó)家層面，需制定統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查（MRV）體系，規(guī)則統(tǒng)一是數(shù)據(jù)準(zhǔn)確的前提。在地方層面，對(duì)于試點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)的企業(yè)不按時(shí)提交合規(guī)的監(jiān)測(cè)計(jì)劃和排放報(bào)告、核查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、對(duì)核查報(bào)告審核偏松等問題，非試點(diǎn)地區(qū)在從無到有建立MRV體系的過程中要引以為鑒，加以改進(jìn)。

  三個(gè)覆蓋

  在碳交易體系建設(shè)初期，只覆蓋二氧化碳、覆蓋直接排放和間接排放、覆蓋“高大上”企業(yè)。

  覆蓋二氧化碳是由于我國(guó)溫室氣體排放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱，而二氧化碳排放在溫室氣體中占到70%以上，國(guó)外大多數(shù)碳交易市場(chǎng)建設(shè)初期也僅覆蓋二氧化碳。因此，為了抓住主要矛盾盡快啟動(dòng)我國(guó)碳交易市場(chǎng)，在碳交易市場(chǎng)建設(shè)初期只需要覆蓋二氧化碳即可。

  覆蓋直接排放和間接排放是我國(guó)與其他國(guó)家和地區(qū)碳交易市場(chǎng)的一個(gè)重要區(qū)別。受目前中國(guó)電價(jià)形成機(jī)制制約，價(jià)格成本很難向下游傳導(dǎo)，納入間接排放后工業(yè)用戶也將為其電力消費(fèi)支付間接排放成本，有助于電力消費(fèi)側(cè)的減排。因此，納入間接排放是在中國(guó)現(xiàn)有電力體制下，電力市場(chǎng)不完全的折中方案。另外，有關(guān)學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)一些省市的間接排放達(dá)到了其總排放的80%。

  覆蓋“高、大、上”企業(yè)就是指覆蓋企業(yè)要抓大放小，因?yàn)榇蟛糠指吲欧牌髽I(yè)都是上游行業(yè)中的大型企業(yè)，為了在碳交易市場(chǎng)建設(shè)中降低管理成本，以最小的社會(huì)支出實(shí)現(xiàn)碳交易市場(chǎng)的最大社會(huì)收益，在初期階段只需要覆蓋“高、大、上”企業(yè)。

  四個(gè)平衡

  全國(guó)碳交易體系設(shè)計(jì)要平衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和節(jié)能減排、市場(chǎng)總供給和總需求、地區(qū)之間的差異、行業(yè)之間的差異。

  第一，平衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和節(jié)能減排之間的關(guān)系。由于我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正處于工業(yè)化的關(guān)鍵階段，保證經(jīng)濟(jì)的適度高增長(zhǎng)仍是今后一段時(shí)期的核心工作，但節(jié)能減排對(duì)我國(guó)也刻不容緩，必須以更有力有效的手段來加強(qiáng)節(jié)能減排和向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，因此，配額總量應(yīng)遵循“總量剛性、結(jié)構(gòu)柔性”和“存量從緊、增量從優(yōu)”的原則。

  第二，平衡市場(chǎng)的總供給和總需求。在總量設(shè)定和配額分配上既要避免歐盟碳市場(chǎng)第一階段的配額分配過量導(dǎo)致供過于求而使價(jià)格一度跌為零；也要避免配額過少，市場(chǎng)需求過大，導(dǎo)致企業(yè)履約成本過高。供求失衡會(huì)導(dǎo)致價(jià)格信號(hào)失真，無法通過價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)企業(yè)有效配置減排資源，并最終可能導(dǎo)致碳市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)的總供給主要由配額總量、配額分配方法、配額的跨期儲(chǔ)存和借貸以及抵消機(jī)制中CCER的比例和限制條件等決定；市場(chǎng)的總需求則主要由控排企業(yè)履約的剛性需求和市場(chǎng)投資者的投資需求所決定。因此，政策設(shè)計(jì)中需要科學(xué)處理影響供給和需求的上述關(guān)鍵要素。

  第三，平衡地區(qū)之間的差異。我國(guó)地區(qū)差異顯著，必須通過地區(qū)調(diào)整系數(shù)在各地區(qū)總量設(shè)定和減排任務(wù)分配方面加以調(diào)整，并通過抵消機(jī)制引導(dǎo)清潔項(xiàng)目在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投資力度。通過把碳交易市場(chǎng)和生態(tài)補(bǔ)償及扶貧開發(fā)相結(jié)合，既能促進(jìn)資源豐富但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的綠色低碳發(fā)展，又能推動(dòng)這些地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧。

  第四，平衡行業(yè)之間的差異。我國(guó)行業(yè)之間的市場(chǎng)波動(dòng)、產(chǎn)量波動(dòng)和碳排放波動(dòng)情況差異較大，因此不能用一刀切的辦法統(tǒng)一成一個(gè)行業(yè)減排系數(shù)，需要根據(jù)行業(yè)的減排潛力、減排成本、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、生產(chǎn)和排放趨勢(shì)等制定不同行業(yè)的減排系數(shù)。

  五個(gè)結(jié)合

  全國(guó)碳交易體系設(shè)計(jì)要注重總量剛性與結(jié)構(gòu)柔性相結(jié)合、歷史法和標(biāo)桿法相結(jié)合、免費(fèi)分配和有償拍賣相結(jié)合、事前分配和事后調(diào)節(jié)相結(jié)合、存量從嚴(yán)與增量從優(yōu)相結(jié)合。

  首先，總量剛性與結(jié)構(gòu)柔性相結(jié)合。碳交易體系是為了實(shí)現(xiàn)既定的減排目標(biāo)，所以，總量必須是剛性的，一旦確定就不能隨意更改。但為了平衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和減少碳排放，必須為企業(yè)新增產(chǎn)能留下一定的排放空間，也為碳市場(chǎng)的異常波動(dòng)留下政府調(diào)控的手段，因此，需要把配額在結(jié)構(gòu)上分為企業(yè)初始配額、新增預(yù)留配額和政府預(yù)留配額3部分，三者之間的比例可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行一定范圍內(nèi)的調(diào)整，期末多余的配額應(yīng)該予以撤銷。

  其次，歷史法和標(biāo)桿法相結(jié)合、免費(fèi)分配和有償拍賣相結(jié)合、事前分配和事后調(diào)節(jié)相結(jié)合、存量從嚴(yán)與增量從優(yōu)相結(jié)合。在中國(guó)現(xiàn)有條件下，必須從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，在配額分配這一企業(yè)最利益攸關(guān)和敏感的核心問題上進(jìn)行上述“四結(jié)合”。隨著條件的成熟，特別是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的質(zhì)量不斷提高和完備、企業(yè)減排能力的不斷加強(qiáng)和制度方法的不斷完善，可以逐步向完全標(biāo)桿法、完全有償分配以及事前一次性分配過渡，存量和增量也一視同仁。

  六大挑戰(zhàn)

  全國(guó)碳交易市場(chǎng)設(shè)計(jì)要應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不穩(wěn)定因素、MRV不統(tǒng)一、配額不緊、流動(dòng)性不強(qiáng)、控排企業(yè)能力不夠和地方政府不支持等6個(gè)方面的挑戰(zhàn)，在政策設(shè)計(jì)過程中必須予以高度重視并加以妥善處理。

  第一，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在不穩(wěn)定的因素。“三期疊加”是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)的階段性特征，加上世界經(jīng)濟(jì)還處于深度調(diào)整之中，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)外環(huán)境更趨復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在不穩(wěn)定因素。如果沒有把握這種階段性特征，對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生誤判，總量設(shè)定和配額分配就可能出現(xiàn)偏差。因此，在碳交易市場(chǎng)制度設(shè)計(jì)中一方面要對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有清晰的預(yù)判，另一方面要有完善的事后調(diào)整機(jī)制，以便及時(shí)糾偏。

  第二，MRV不統(tǒng)一。核查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性是碳市場(chǎng)成敗的基石，不同核查機(jī)構(gòu)之間、同一核查機(jī)構(gòu)的不同核查人員之間對(duì)核查指南的理解、把握和執(zhí)行參差不齊，很容易導(dǎo)致核查標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，從而影響數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。因此全國(guó)MRV體系建設(shè)需要在人員、方法、流程、審查、監(jiān)督等方面予以考慮，確保MRV標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。

  第三，配額不緊。碳交易市場(chǎng)往往具有內(nèi)在的配額偏松的傾向性，特別是基于歷史法實(shí)行配額免費(fèi)分配時(shí)，政府和企業(yè)、中央和地方博弈的結(jié)果往往是配額分配偏多，這對(duì)市場(chǎng)是致命的，而且政府很難再?gòu)钠髽I(yè)手上收回已發(fā)放的配額。若配額偏緊，政府可以動(dòng)用新增預(yù)留和政府預(yù)留進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，從而在工作中掌握主動(dòng)。

  第四，市場(chǎng)流動(dòng)性不強(qiáng)。市場(chǎng)流動(dòng)性是反映市場(chǎng)運(yùn)行好壞的重要指標(biāo)之一，如果市場(chǎng)流動(dòng)性不強(qiáng)，就不能通過供求的相互作用形成有效的價(jià)格信號(hào)，就無法引導(dǎo)和改變企業(yè)的決策和投資行為，就無法實(shí)現(xiàn)碳交易市場(chǎng)以成本效率的方式實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排這一根本目標(biāo)。因此，在政策設(shè)計(jì)中要注重增強(qiáng)市場(chǎng)流動(dòng)性，如市場(chǎng)準(zhǔn)入要開放多元、信息要公開透明、配額分配適度從緊、履約機(jī)制要靈活多樣等。

  第五，控排企業(yè)能力不夠。作為碳交易市場(chǎng)最重要的參與主體，控排企業(yè)如果不熟悉碳交易市場(chǎng)的基本原理和制度規(guī)則，就不會(huì)主動(dòng)開展碳資產(chǎn)管理，而是消極被動(dòng)地去應(yīng)付，結(jié)果可能以更高的成本進(jìn)行節(jié)能減排，這就背離了建立碳交易市場(chǎng)的初衷。因此，全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)需要加強(qiáng)控排企業(yè)能力建設(shè)與培訓(xùn)。

  第六，地方政府不支持。全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)是一個(gè)全局性的工作，需地方政府積極支持與密切配合。因此，在政策設(shè)計(jì)中必須考慮如何分權(quán)讓利給地方政府以調(diào)動(dòng)其積極性。