化解產(chǎn)能過(guò)剩不能僅靠“大棒”

  在化解產(chǎn)能過(guò)剩中“大棒”是必要的，然而僅靠“大棒”也是不夠的，還需要有“胡蘿卜”。換言之，化解產(chǎn)能過(guò)剩需要建立中央與地方激勵(lì)相容的政策體系，即形成中央想讓地方去做的也是地方自身愿意去做的激勵(lì)體制。政策設(shè)計(jì)的核心是如何建立“地方政府從維持甚至擴(kuò)張產(chǎn)能上更能受益”轉(zhuǎn)向“地方政府從縮減已有產(chǎn)能更能受益”的激勵(lì)機(jī)制。建議建立專(zhuān)項(xiàng)資金，幫助地方政府應(yīng)對(duì)由化解產(chǎn)能過(guò)剩而導(dǎo)致的失業(yè)問(wèn)題。同時(shí)調(diào)整考核體系，引導(dǎo)地方干部合理行為。

  產(chǎn)能過(guò)剩的成因復(fù)雜

  首先，單從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)角度來(lái)看，目前國(guó)內(nèi)各大鋼廠某種程度上正在陷入“囚徒困境”的局面。鋼廠之間主要競(jìng)爭(zhēng)的不是產(chǎn)品和利潤(rùn)，而是“看誰(shuí)扛得住”、“千萬(wàn)不能比對(duì)方先破產(chǎn)”。具有一定競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的鋼廠反而還要通過(guò)擴(kuò)張產(chǎn)能和產(chǎn)量來(lái)逼迫對(duì)手退出市場(chǎng)，正如國(guó)際石油市場(chǎng)低迷的情況下，沙特的油田反而還要增產(chǎn)一樣。所以，盡管從全國(guó)整體市場(chǎng)來(lái)看，擴(kuò)張產(chǎn)能是非常不理性的舉動(dòng)，但就單個(gè)廠商而言，某種情況下卻正是其深思熟慮后的正常市場(chǎng)行為。

  其次，地方政府與鋼廠之間有著重大的利益關(guān)聯(lián)。一個(gè)鋼廠往往有上萬(wàn)人、營(yíng)業(yè)收入幾百億元，還多是地方國(guó)企，任何地方政府都不能等閑視之，往往與其有著極其復(fù)雜的利益關(guān)聯(lián)。事實(shí)上，沒(méi)有地方政府的鼎力支持，當(dāng)前許多鋼廠已難以維系。在地方政府與鋼廠已經(jīng)結(jié)成某種程度的利益共同體的情況下，地方政府對(duì)鋼廠的大力支持是不難理解的，政府的支持力度有異，結(jié)果也往往大不相同。例如在光伏行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩化解中，江蘇省無(wú)錫市的尚德和江西省新余市的賽維LDK兩家企業(yè)同時(shí)陷入困境，尚德在2013年即破產(chǎn)，但新余市盡全力支持賽維LDK一直撐到2015年光伏市場(chǎng)回暖之時(shí)才破產(chǎn)重組，從而贏得了更好的重組條件。因此，站在地方政府的角度，目前對(duì)鋼廠的全力扶持也是非常理性的行為。

  再次，中央與地方責(zé)權(quán)不清導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)。在目前中央地方關(guān)系的制度安排下，地方政府在支持鋼廠甚至鼓勵(lì)其擴(kuò)張產(chǎn)能的行為中，存在著明顯的成本和收益不對(duì)稱(chēng)。一方面，在歷次化解產(chǎn)能過(guò)剩的過(guò)程中，中央部委都遵循著“淘汰落后產(chǎn)能”、“上大壓小”的原則，地方則以“做大”、“做強(qiáng)”、“做優(yōu)”的策略相應(yīng)對(duì)，“大而不倒”的傾向較為嚴(yán)重。另一方面，地方一旦把企業(yè)規(guī)模做大，即使由此可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)（地方債務(wù)、銀行債務(wù)等），也總是可以不同程度地把這種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給中央，而在目前地方債務(wù)和銀行債務(wù)化解中，也很難厘清相應(yīng)的中央和地方的責(zé)權(quán)關(guān)系。在如此的激勵(lì)環(huán)境下，地方政府鼓勵(lì)鋼廠盡快做大做強(qiáng)就是其最優(yōu)的策略。

  綜上，在目前鋼鐵產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩和市場(chǎng)低迷的條件下，一些鋼廠和地方政府?dāng)U張產(chǎn)能的愿望，表面來(lái)看極其不合情理，但在目前的制度安排下卻是非常理性的想法。

  化解產(chǎn)能過(guò)剩除了“大棒”

  還需要“胡蘿卜”

  有鑒于嚴(yán)峻形勢(shì)，國(guó)家勢(shì)必出臺(tái)嚴(yán)厲的化解過(guò)剩產(chǎn)能政策，新一輪的“重拳出擊”、“鐵腕治理”已經(jīng)箭在弦上，意圖在原有嚴(yán)控新增項(xiàng)目、整治違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，更要實(shí)行問(wèn)責(zé)制，通過(guò)能耗、環(huán)保、安全、銀行信貸等標(biāo)準(zhǔn)來(lái)提高行業(yè)門(mén)檻，以加速優(yōu)勝劣汰和行業(yè)整合，有效防止產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的進(jìn)一步惡化。

  無(wú)疑，對(duì)于如此嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題出臺(tái)嚴(yán)厲的“大棒”政策是必要的。然而，從歷次化解產(chǎn)能過(guò)剩的實(shí)際情況來(lái)看，這樣的政策究竟能取得怎樣的效果，仍存在著不小的疑慮。

  如上所述，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的形成是現(xiàn)存制度安排下地方政府理性選擇的結(jié)果，它是目前這套激勵(lì)環(huán)境下的產(chǎn)物。在現(xiàn)有“中央決策、地方執(zhí)行”的模式下，中央部委的監(jiān)督和檢查能力相對(duì)有限，對(duì)地方重大利益造成影響的政策究竟能夠取得何種成效，在很大程度上取決于地方政府的配合和執(zhí)行，否則即使是再?lài)?yán)厲的“大棒”政策，也容易陷入“高高舉起、輕輕放下”的困局，這從“過(guò)剩產(chǎn)能越化解越多”的實(shí)踐中就可以得到經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

  所以，在化解產(chǎn)能過(guò)剩中“大棒”是必要的，然而僅靠“大棒”也是不夠的，還需要有“胡蘿卜”。換言之，化解產(chǎn)能過(guò)剩需要建立中央與地方激勵(lì)相容的政策體系，即形成中央想讓地方去做的也是地方自身愿意去做的激勵(lì)體制。

  需更多采取激勵(lì)性政策

  雖然地方政府與鋼廠有著重大的利益關(guān)聯(lián)，但由于大部分企業(yè)虧損嚴(yán)重，因此對(duì)地方政府而言，最重要的其實(shí)是化解產(chǎn)能過(guò)剩所涉及的“人”和“GDP”。所以在構(gòu)建激勵(lì)相容的政策體系時(shí)需要著重在這兩點(diǎn)上加以考慮，政策設(shè)計(jì)的核心是如何建立“地方政府從維持甚至擴(kuò)張產(chǎn)能上更能受益”轉(zhuǎn)向“地方政府從縮減已有產(chǎn)能更能受益”的激勵(lì)機(jī)制。

  一、建立專(zhuān)項(xiàng)資金，幫助地方政府應(yīng)對(duì)由化解產(chǎn)能過(guò)剩而導(dǎo)致的失業(yè)問(wèn)題。隨著市場(chǎng)低迷的持續(xù)和企業(yè)虧損的加重，越來(lái)越多的企業(yè)陷入拖欠職工工資的狀況，有的甚至已經(jīng)爆發(fā)職工集體討薪的事件。地方政府之所以對(duì)艱難支撐的鋼廠加以鼎力扶持，最為重要的原因之一是擔(dān)心一旦企業(yè)破產(chǎn)，可能造成上萬(wàn)人的下崗問(wèn)題，對(duì)于地方政府而言，最棘手的還是如何處理因化解過(guò)剩產(chǎn)能而受影響的人。所以，化解過(guò)剩產(chǎn)能表面上是產(chǎn)能的縮減問(wèn)題，關(guān)鍵則是其背后人的去留問(wèn)題。中央可設(shè)立專(zhuān)用于化解產(chǎn)能過(guò)剩的專(zhuān)項(xiàng)資金，幫助地方政府解決因此而帶來(lái)的失業(yè)問(wèn)題。資金支持的額度大小與過(guò)剩產(chǎn)能的縮減量（或下崗人員數(shù)量）掛鉤，產(chǎn)能縮減越大，支持力度越大，對(duì)地方政府形成在化解過(guò)剩產(chǎn)能上足夠有效的正向激勵(lì)。專(zhuān)項(xiàng)資金的來(lái)源可以有多種：一是中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)列支，專(zhuān)門(mén)用于解決地方政府社保虧空、員工安置和生活保障，或用于下崗職工再就業(yè)等問(wèn)題。二是通過(guò)發(fā)行十年期或期限更長(zhǎng)的轉(zhuǎn)型債，債務(wù)償還短期由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，長(zhǎng)期則等形勢(shì)好轉(zhuǎn)后由留在行業(yè)內(nèi)的企業(yè)承擔(dān)（可采取產(chǎn)品附加費(fèi)的方式征收）。

  二、調(diào)整考核體系，引導(dǎo)地方干部合理行為。一個(gè)鋼廠所帶來(lái)的GDP動(dòng)輒幾十上百億，對(duì)任何一級(jí)地方政府而言都不是小數(shù)目，過(guò)剩產(chǎn)能的縮減必然嚴(yán)重影響到地方政府的現(xiàn)有考核績(jī)效，需要調(diào)整相應(yīng)的考核體系，以形成有效激勵(lì)以改變地方干部的行為。中央可出臺(tái)明確意見(jiàn)，指導(dǎo)各級(jí)地方政府在考核中將因過(guò)剩產(chǎn)能化解而導(dǎo)致的GDP變化因素單列，只考慮GDP其余部分的增速變化，由此形成“不因產(chǎn)能縮減影響GDP增速排名的考核格局”。更進(jìn)一步，中央可明確要求各級(jí)地方政府在已有考核體系中加入“過(guò)剩產(chǎn)能化解”指標(biāo)，與以往“淘汰落后產(chǎn)能”著重考核增量不同，此次應(yīng)該考核“產(chǎn)能絕對(duì)量”的變化，由此造成地方干部在化解產(chǎn)能過(guò)剩上形成越有成效其考核成績(jī)?cè)礁叩木置妗?

  （作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部）