地方財政負增長蔓延 山西七成縣級財收負增長

  今年全國財政收入增速低于GDP增速，五六個省份財政收入出現(xiàn)負增長，財政形勢嚴峻。

  政府收入增速下降，在整個國民分配體系中比重下降，從結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度來說絕對是件好事。但短期來看，經(jīng)濟下行壓力仍大，后續(xù)地方“穩(wěn)增長”仍要依賴財政投入，部分地方財政收入增速的陡降，也容易醞釀風(fēng)險事件。

  從8月份開始，財政部財政科學(xué)研究所所長劉尚希和副所長蘇明、王朝才、白景明帶隊，分別到東、中、西部幾個典型省份和東北地區(qū)調(diào)研。12月17日，財科所在北京發(fā)布了調(diào)研的部分成果，地方財政經(jīng)濟運行的現(xiàn)實情況得以呈現(xiàn)。

  據(jù)記者了解，部分數(shù)據(jù)比較驚人。比如山西2014年約有一半縣級政府財政負增長，2015年這一范圍擴大到72%。2015年上半年，已經(jīng)有兩縣出現(xiàn)欠發(fā)工資的現(xiàn)象。東北三省今年財政也是大幅負增長，在上級財政支持下，當(dāng)前雖未出現(xiàn)大面積拖欠工資問題，但形勢嚴峻。

  在全國債務(wù)風(fēng)險可控背景下，部分地區(qū)債務(wù)規(guī)模膨脹很快。有些基層政府，2014年底債務(wù)余額約為2011年底的六倍，即三年時間增長了五倍。經(jīng)過幾輪債務(wù)甄別，有些地方調(diào)研結(jié)果顯示，審計核定的數(shù)額并沒有覆蓋全部債務(wù)，2015年充分考慮的3.2萬億置換債券額度還不夠用。后續(xù)，置換債券和新增債券的額度都有望進一步增加。

  財稅改革作為推進全面改革的重要抓手，被寄予厚望。但實地調(diào)研顯示，財稅改革落地效果有待提升，層層下達稅收指令，并以此作為稅務(wù)官員重要考核指標的現(xiàn)象仍在；基層財政很脆弱，自有可支配財力不夠，推出一些需要財政支付成本的改革，如機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革等，使得財政愈發(fā)捉襟見肘。

  財政收入形勢一片大好時，地方缺少改革的動力；財力有限的背景下，要求財政支出更有效率。財政短收、剛性支出壓力大、債務(wù)風(fēng)險等諸多問題糾結(jié)在一起，都要求財稅改革有更切實的動作。

  此外，公共投資、公共服務(wù)供應(yīng)、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等，財政難以獨撐局面，將更多利用PPP或產(chǎn)業(yè)基金模式，民間資本的機會將增加。

  資源省份“保工資”

  不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、經(jīng)濟財政穩(wěn)定性、政府治理能力等，使得不同地區(qū)在財政收入上反應(yīng)不一。

  部分東部發(fā)達省份，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型取得一定成果，房地產(chǎn)市場有所回暖，經(jīng)濟財政形勢轉(zhuǎn)好。中西部省份產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一，抗風(fēng)險能力弱，經(jīng)濟和財政收入增速下降明顯。而一些資源省份，則陷在低增長、負增長的泥潭中。

  如貴州，2011-2015年上半年貴州省一般公共預(yù)算收入分別增長44.8%、31.2%、19%、13.3%、5.3%。綜觀幾年數(shù)據(jù)，曾經(jīng)收入高歌猛進的貴州，增速回落明顯。

  相對平穩(wěn)的省份，如河南。2011-2015年7月份同期，河南一般公共預(yù)算收入增速分別為24.6%、18.5%、18.4%、13.4%、8.4%，增速在不斷下行。

  而典型的資源省份，如山西，更早受到經(jīng)濟的沖擊。2011-2015年上半年，山西一般公共預(yù)算收入增速分別為25.14%、24.97%、12.22%、7%、-7.8%。

  山西基層政府財稅收入下滑情況更為嚴重。2014年，山西省119個縣（市、區(qū)）中，有57個縣級政府（占比約為48%）公共財政收入為負增長，其中18個縣下降幅度達到20%以上。今年上半年，山西省9個市、86個縣（占比達72%）財政負增長，50個縣收入降幅達到20%以上。

  財科所調(diào)研報告顯示，這119個縣政府中，古交市和大同新榮區(qū)欠發(fā)當(dāng)年工資。古交市欠發(fā)機關(guān)事業(yè)單位在職人員5、6兩個月工資，欠發(fā)金額7000萬元；大同新榮區(qū)欠發(fā)在職及離退休人員6月份工資，欠發(fā)金額1800萬元。山西其余縣政府雖按時足額下發(fā)工資，但往往多依靠專項款。

  報告指出，財政收入持續(xù)下降，財力緊張是兩縣欠發(fā)工資的主要原因。全年來看，后半年縣級財政支出壓力將更大，保障縣級工資按時足額發(fā)放的任務(wù)更加艱巨。

  山西省財政廳廳長武濤在年中預(yù)算執(zhí)行報告中指出，山西財政收入收入降幅深、范圍廣為近年來所罕見，“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”難度進一步加大。

  東北三省也未能幸免。調(diào)研報告指出，在上級財政支持下，調(diào)研的遼寧、黑龍江雖未出現(xiàn)大面積拖欠工資問題，但形勢嚴峻。長此以往，個別縣、鄉(xiāng)拖欠工資問題將不可避免。

  一些企業(yè)經(jīng)營困難、銷售回款難，部分資金鏈斷裂，欠稅不斷發(fā)生。如，山西省上半年，地稅欠稅余額為53億元，其中新增欠稅約15億元。

  重壓下的基層財力

  我國基層政府財力脆弱，并非新鮮話題。早在2005年，曾出現(xiàn)普遍的縣級政府發(fā)不出工資的現(xiàn)象。近些年，中央、各省出臺相關(guān)政策，較大程度改善了基層政府財力運轉(zhuǎn)不開的局面。

  這輪經(jīng)濟下行，基層政府仍是首當(dāng)其沖?；鶎诱裆С鋈蝿?wù)重、供養(yǎng)人員多、可靈活支配的資金有限，容易出現(xiàn)財政缺口。

  以山東省滕州市為例，2015年包括一般公共預(yù)算、政府性基金和財政專戶資金，綜合財力預(yù)算為49.2億元。其中，工資性支出、機關(guān)經(jīng)費和市級對鎮(zhèn)街增資轉(zhuǎn)移支付等支出預(yù)算為24.4億元，占綜合財力的49.6%；教育、社保、醫(yī)療、農(nóng)林水、住房保障、公共安全等民生必保支出23.1億元，占比47%；剩余財力僅有1.7億元，這些資金要覆蓋預(yù)備費、債務(wù)還本付息、其他項目安排等。

  伴隨一些改革政策出臺，財政支出任務(wù)多集中在基層政府。如2014年，中央推行增加財政供養(yǎng)人員工資改革，縣級財政將進一步承壓。

  山西縣級政府財政供養(yǎng)人口有117萬，占全省的70%。調(diào)研報告初步預(yù)計，縣級機關(guān)事業(yè)單位基本工資調(diào)整及離退休費要增加66.8億元，縣級地方津補貼提標需增支50.6億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員工作補貼增支10.2億元——總計127.6億元，缺口額預(yù)計為115億元，占比90%。

  此外，薪酬調(diào)整對被調(diào)研縣級政府支出影響較大。根據(jù)2014年數(shù)據(jù)，廣西全州縣若上調(diào)工資預(yù)計增加支出5.4億元，當(dāng)年該縣一般公共預(yù)算支出為23.9億元，上調(diào)工資的支出占公共預(yù)算支出的比重甚至高達22.82%。

  針對上級政府項目，基層政府要有配套資金投入，也在某種程度上加劇了地方財政的壓力。新預(yù)算法通過之后，為緩解基層政府“被動埋單”、財力緊張的局面，明確規(guī)定“上級政府在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，不得要求下級政府承擔(dān)配套資金”。

  調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府進行專項配套資金的現(xiàn)象仍不少。比如2014年桂林市各區(qū)縣政府分擔(dān)中央專項項目投入資金，在項目資金總額中，占比區(qū)間為9.61%-44.52%不等。

  其中，全州縣2014年配套中央項目的資金投入，占當(dāng)?shù)匾话愎藏斦A(yù)算可用財力的11%，而該縣可用財力中78.8%為人員經(jīng)費支出。因為對中央項目配套資金的投入，影響了當(dāng)?shù)仄渌母锏呢斦度搿?

  財稅改革打折扣

  《深化財稅體制改革總體方案》在2014年6月份獲得通過之后，財稅改革動作在加快，如新預(yù)算法的通過、地方債券的置換和發(fā)行等。但財稅改革期望達到的效果，在實踐中也有諸多折扣。

  比如，仍存在稅收任務(wù)指標。新預(yù)算法中明確指出，應(yīng)該依法征稅，堅決不收過頭稅。若按照過去指標征稅，往往會產(chǎn)生“順周期”調(diào)控的效應(yīng)：經(jīng)濟下行，往往會增加企業(yè)稅費負擔(dān)；經(jīng)濟繁榮，往往收稅不足，進一步刺激經(jīng)濟。

  調(diào)研報告指出，實際工作中，稅務(wù)部門和地方政府仍每年初逐級下達征稅任務(wù)指標，而且層層加碼。不同于以往指令性指標，現(xiàn)在稅收指標帶有“指導(dǎo)性”，但在實際執(zhí)行過程中，“指導(dǎo)性”指標實際又帶有指令性色彩。這項指標在稅收政績考核中的重要指標，有些地方實行一票否決制，連續(xù)2年完成不了，一把手會被免。

  再比如，基層政府財力比較脆弱，部分原因在于“上級政府專項轉(zhuǎn)移支付，不得要求下級政府配套”未得到有效貫徹。

  基層政府財力脆弱、基層債務(wù)風(fēng)險較高等，很重要的原因在于財力和事權(quán)不匹配。基層自有財力不夠，也使得其他改革難以推進，比如旨在改善地方政府“短期行為”，引入的中期財政規(guī)劃，在地方往往難以落地。

  報告指出，重大改革和政策的頂層設(shè)計在中央，地方面臨諸多不確定性。此外，地方財力很多來源于上級政府轉(zhuǎn)移支付，也使得地方可支配的財力規(guī)模存不確定因素。調(diào)研縣級政府，對上級財力的依賴程度不一。高者一般公共預(yù)算支出與一般公共預(yù)算收入比為6.19，即地方每花6.19元，來自當(dāng)?shù)氐氖杖霝?元；低者有1.51，即地方每花1.51元中，就有1元來自當(dāng)?shù)厥杖搿?