市政設施類PPP項目超總數(shù)三成 近2萬億PPP項目落地難

  目前在國家發(fā)改委網(wǎng)站上，已建立了PPP項目庫，將1000多個PPP項目進行公開推介。但是，據(jù)記者了解，盡管官方對PPP積極推進，但項目的實際落地情況卻仍參差不齊。

  國家發(fā)改委、財政部等多部門接連發(fā)文力挺

  PPP已經(jīng)成為國務院常務會議上的“熱詞”。2015年5月13日召開的國務院常務會議要求，在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領域，推廣政府和社會資本合作模式。8月26日，國務院常務會議強調，要進一步破解審批繁瑣、資金缺口大等問題，加快棚改、鐵路、水利等重大工程建設，設立PPP項目引導資金，擴大有效投資需求。

  今年，PPP項目推廣進入加速期。先是于4月7日財政部印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，著重規(guī)范PPP項目合同；與此同時，發(fā)改委于4月25日公布關于《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，開始公開征求對PPP項目的意見。

  在隨后的幾個月，由財政部研究制定的《政府和社會資本合作項目物有所值評價指引（試行）》、《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》等文件也相繼出臺。

  記者粗略梳理，從去年底到今半年多時間，國家層面圍繞PPP出臺的文件有近10份。

  中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政審計研究室主任汪德華向記者分析，國家力推PPP，從短期目標來看，主要是替代地方融資平臺解決基礎設施建設運營和公共事業(yè)發(fā)展的資金來源問題。同時，“從長期目標來看，PPP模式的優(yōu)勢在于能夠結合并充分發(fā)揮政府部門和社會資本的各自優(yōu)勢，提高基礎設施建設運營以及公共事業(yè)發(fā)展的效率。在當下全面深化改革，加快轉變政府職能和行為的大格局下，推進PPP模式具有重要的意義。”

  上千個PPP項目，市政設施類超三成

  在國家發(fā)改委網(wǎng)站首頁右上角醒目的位置，專門開辟了“PPP項目專欄”，公開發(fā)布PPP推介項目。截至9月25日， 經(jīng)記者匯總，國家發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)布的PPP項目共計1049個，項目范圍涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環(huán)境等多個領域，總投資1.97萬億元。

  在1049個項目中，安徽以127個項目居首，江蘇以107個項目緊隨其后，貴州、山東、云南、甘肅、江西等地推出項目均超過60個。

  據(jù)記者計算，安徽公布的127個項目中，涉及總投資2384.53億元。其中，市政設施60個，交通、公共服務、生態(tài)環(huán)境分別有27、19、13個。

  不過，1049個PPP項目并未包括全國推介的全部項目。上述項目包括了北京、河北、遼寧、江蘇等25個省份和青島、深圳、新疆建設兵團等3個地方，但并未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6?。ㄊ校┑腜PP項目。

  記者梳理發(fā)現(xiàn)，發(fā)改委上線的1049個PPP項目庫中，位于西部的項目最多，達453個，在市政設施類、公共服務和水利方面，西部均獨占鰲頭；其次是東部，324個；中部為272個。

  同時，在1049個PPP項目庫中，市政設施類數(shù)量最多，有377個，數(shù)量上占比超過三分之一；總投資額在2643.5億元左右，占1.97萬億的13.42%。

  從國外經(jīng)驗來看，PPP主要用做基礎設施建設，市政建設自然屬于基礎設施建設的范疇，這可以解釋為什么市政設施項目成為中國PPP項目中的大多數(shù)。中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員趙早早向記者分析說，“市政設施回報的形式比較明確，回報率和項目運作模式也比較成熟，PPP最早出現(xiàn)的也是地鐵、高速公路和市政設施，所以出現(xiàn)這個現(xiàn)象也是正常的?！?

  期待PPP迅速解決融資難、拉動經(jīng)濟不現(xiàn)實

  很多人都在關心：國家發(fā)改委推介的眾多PPP項目落地了嗎？

  在9月16日國新辦舉行的新聞發(fā)布會上，國家發(fā)改委副主任連維良在答記者問時給出的答案不很樂觀：“我們發(fā)現(xiàn)PPP存在一些落地難的問題，主要原因是各地的前期工作做得不夠到位?！?

  今年5月18日，原國家外經(jīng)貿部副部長龍永圖在一個論壇上公開表示，去年國家提出的超過1.6萬億的80個PPP項目單中，還有80%待落實。

  民生證券則有一份研究報告稱，1.6萬億中，真正簽約的約為2100億元，僅占總額的1/8。

  趙早早從三個方面向記者分析了導致PPP項目落地不佳的原因。

  首先，政府的準備相對較弱，政府在PPP方面的知識儲備不夠，缺少專業(yè)團隊運作。尤其是地方政府，由于PPP項目多數(shù)都落在市縣級，政府推動PPP的人員比較缺乏這方面的知識，直接導致項目談不起來。

  其次，在當前反腐的大背景下，行政監(jiān)督越來越強，如果PPP項目比較大，必然地方政府主要領導點頭，但是大項目需要財政投入多年才能運作，地方領導出于對政治前途的考慮，會更謹慎。

  第三，PPP政策解釋不很清晰，包括什么樣的項目才屬于PPP，從國家出臺的文件對此界定并不清晰，對于地方政府做決策也會有影響。

  “盡管慢，但是，不要怕它慢。從國際和國內成功的案例來看，項目推進肯定是漫長的?！壁w早早向記者表示，據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）統(tǒng)計，國際上最近十幾年PPP的進展并不快，一年中大概只有十幾個項目落地，“期待通過PPP方式能夠很快拉動公共基礎設施大量上馬，一方面能夠解決融資難，另一方面能拉動經(jīng)濟發(fā)展，這種判斷不太科學，也不客觀?！?

  汪德華則從風險和收益的角度談了PPP落地難的原因：PPP項目涉及到政府的長期債務風險和社會風險，應當穩(wěn)步推進，要有一定的時間準備，單純追求速度并不可取。

  “地方政府與社會資本對于推進PPP項目的期望值有差異：地方政府可能更希望借助于PPP來緩解政府債務壓力，而社會資本由于對與政府的長期合作缺乏信心，對于收益率自然要求更高?！蓖舻氯A指出，雙方合作伙伴關系難以構建，這也是當前PPP落地難的重要原因。

  毋庸置疑，要想使PPP項目成功，前期肯定要做大量的工作。

  比較成功的PPP項目案例當數(shù)北京地鐵4號線。記者采訪得知，為迎接北京奧運會，北京市政府在2004年進行了一個融資招標會。從2004年開始召開洽談會，2005到2006年談判完成，以港鐵為代表的社會資本投入運作，用了近三年的時間。

  “現(xiàn)在大家認為PPP能夠很快大規(guī)模地成型，其實是不科學的，因為沒有遵循PPP合作模式發(fā)展的最本質特征，PPP是要通過政府部門和社會資本在談判的平臺上經(jīng)過縝密細致的談判，這個過程肯定不是幾個月就能夠完成的?！蓖舻氯A說。

  PPP分別代表Public（政府或公共部門）、Private（社會資本或市場主體）、Partnership（合作伙伴關系）三個英文單詞，是“政府和社會資本合作”模式的英文簡稱。PPP模式是舶來品，起源于歐美國家中私營投資者所開展的道路維修、城市供水等基礎設施項目。上世紀80年代，我國已經(jīng)開始實施以BOT（建設—運營—移交）為主要形式的PPP項目。