專家解讀推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)指導(dǎo)意見

  1.《指導(dǎo)意見》出臺的背景和意義是什么?

  住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司負(fù)責(zé)人：李克強(qiáng)總理高度重視地下管網(wǎng)等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)調(diào)指出，地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施是城市的“里子”，目前仍很薄弱，要著力補(bǔ)上地下管網(wǎng)等城市基礎(chǔ)設(shè)施“短板”，滿足不斷擴(kuò)大的民生之需，這是新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義，也是穩(wěn)增長的有力支撐。張高麗副總理對地下管線和綜合管廊建設(shè)提出工作要求。為落實(shí)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的指示精神，2013年以來，國務(wù)院先后印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》(國發(fā)〔2013〕36號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2014〕27號)，部署開展城市地下綜合管廊建設(shè)試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)了國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和有效做法，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕61號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，全面推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)。

  加快推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)，統(tǒng)籌各類市政管線規(guī)劃、建設(shè)和管理，不僅可以解決反復(fù)開挖路面、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問題，還可以保障城市安全、完善城市工程、美化城市景觀、促進(jìn)城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，有利于增加公共產(chǎn)品有效投資、拉動(dòng)社會(huì)資本投入、打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。

  2.推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的總體要求是什么?

  住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司負(fù)責(zé)人：要全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì)精神，按照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》(國發(fā)〔2013〕36號)和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2014〕27號)有關(guān)部署，把地下綜合管廊建設(shè)作為履行政府職能、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要內(nèi)容。

  一是要在做好試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和有效做法，逐步提高城市道路配建地下綜合管廊的比例，全面推動(dòng)地下綜合管廊建設(shè)。

  二是到2020年，要建成一批具有國際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營，反復(fù)開挖地面的“馬路拉鏈”問題明顯改善，管線安全水平和防災(zāi)抗災(zāi)能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網(wǎng)式架空線，城市地面景觀明顯好轉(zhuǎn)。

  三是要立足于實(shí)際，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，積極有序推進(jìn)。要做到規(guī)劃先行，明確質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，完善技術(shù)規(guī)范，滿足基本公共服務(wù)功能。要以政府為主導(dǎo)，發(fā)揮市場作用，吸引社會(huì)資本廣泛參與。

  3.推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)如何做到規(guī)劃先行?

  住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心主任劉佳福：推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，首先要編制城市地下綜合管廊建設(shè)規(guī)劃。

  一方面，要在開展城市地下管線普查的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌各類管線的實(shí)際發(fā)展需要，結(jié)合地下空間開發(fā)利用、各類地下管線、道路交通等專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃，合理確定地下綜合管廊建設(shè)區(qū)域、系統(tǒng)布局、管線種類、斷面形式、平面位置、豎向控制等。綜合考慮城市空間開發(fā)利用的遠(yuǎn)景發(fā)展，為地下綜合管廊的建設(shè)預(yù)留和控制有關(guān)地下空間。今年5月，我部發(fā)布了《城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引》(建城〔2015〕70號)，從編制主體、管理控制、編制內(nèi)容以及成果要求等方面提出了明確要求，是各地編制城市地下綜合管廊建設(shè)規(guī)劃的重要依據(jù)。

  另一方面，各地要在編制城市地下綜合管廊專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，建立地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目儲(chǔ)備制度，組織編制五年項(xiàng)目滾動(dòng)規(guī)劃和年度建設(shè)計(jì)劃。我部將會(huì)同有關(guān)部門和國家開發(fā)銀行下發(fā)關(guān)于建立地下綜合管廊項(xiàng)目庫的通知，組織指導(dǎo)各地做好這項(xiàng)工作。

  4.按照什么標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)城市地下綜合管廊?

  上海市政工程設(shè)計(jì)研究總院(集團(tuán))有限公司副總工程師王恒棟：地下綜合管廊工程是“百年工程”，要以當(dāng)代國際水準(zhǔn)為標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮100年的工程需要。規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、管理等要嚴(yán)格執(zhí)行新修訂的國家標(biāo)準(zhǔn)《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》(GB50838-2015)。

  一是要確保工程質(zhì)量。地下綜合管廊工程結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)使用年限為100年，建設(shè)時(shí)應(yīng)根據(jù)100年的設(shè)計(jì)使用年限和環(huán)境類別進(jìn)行耐久性設(shè)計(jì)，按照城市生命線工程抗震減災(zāi)的要求，做到乙類建筑物的抗震設(shè)計(jì)和抗震建設(shè)。二是要完善相關(guān)配套設(shè)施。按照規(guī)范的要求，同步配套建設(shè)消防、供電、照明、通風(fēng)、排水、監(jiān)控等附屬設(shè)施，提高智能化監(jiān)控管理水平，確保管廊安全運(yùn)行。三是要把好原材料質(zhì)量關(guān)，確保工程建設(shè)符合質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)要求。四是要考慮全壽命周期費(fèi)用最優(yōu)的要求，減少運(yùn)營期的維護(hù)和維修費(fèi)用。五是要推廣預(yù)制裝配技術(shù)，提高預(yù)制裝配化率，推進(jìn)新型建筑工業(yè)化。

  5.哪些地區(qū)應(yīng)該建設(shè)城市地下綜合管廊?

  中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院水務(wù)與工程院副院長謝映霞：選擇合適的地點(diǎn)、合適的類型、合適的時(shí)間建設(shè)地下綜合管廊是城市健康發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的重要保證。一是選擇在高密度建設(shè)地區(qū)。二是選擇在道路運(yùn)輸繁忙、交通量大的地區(qū)。三是選擇在地下空間開發(fā)利用需求高的地區(qū)，例如有軌道交通、高壓電纜隧道通過的地區(qū)，應(yīng)考慮一并建設(shè)地下綜合管廊。四是新區(qū)優(yōu)先建設(shè)、老區(qū)結(jié)合項(xiàng)目改造建設(shè)。新區(qū)在建設(shè)初期，地下綜合管廊和道路、開敞空間的建設(shè)應(yīng)同步進(jìn)行;老城應(yīng)結(jié)合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發(fā)等統(tǒng)籌安排地下綜合管廊建設(shè)。

  6.如何以市場化方式推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)?

  北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥：鼓勵(lì)企業(yè)投資建設(shè)和運(yùn)營管理地下綜合管廊，推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式。一是積極培育大型專業(yè)化地下綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營管理企業(yè)。二是政府要為地下綜合管廊PPP項(xiàng)目提供財(cái)政支持。入廊企業(yè)繳納的入廊費(fèi)和維護(hù)費(fèi)用還難以滿足社會(huì)資本的投資回報(bào)，需要地方財(cái)政為地下綜合管廊PPP項(xiàng)目提供適當(dāng)支持，主要包括：投資補(bǔ)貼、貸款貼息、政府購買服務(wù)等。三是社會(huì)資本可以采用多種形式。如：入廊管線單位或入廊管線單位與專業(yè)管廊公司合資組建的公司作為社會(huì)資本方。還可以由入廊管線單位共同負(fù)責(zé)管廊投資并成立管廊業(yè)主委員會(huì)，由業(yè)主委員會(huì)選擇專業(yè)的社會(huì)資本方負(fù)責(zé)管廊的建設(shè)和運(yùn)營管理。四是充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用，為PPP項(xiàng)目提供咨詢服務(wù)。

  7.如何在地下綜合管廊建設(shè)中推廣應(yīng)用新技術(shù)?

  中冶京誠工程技術(shù)有限公司副總經(jīng)理李躍飛：城市地下綜合管廊工程技術(shù)包括結(jié)構(gòu)、電氣、通訊、消防、監(jiān)控、通風(fēng)、排水、管線等多方面，技術(shù)應(yīng)用要充分考慮地質(zhì)、水文、地上地下空間環(huán)境條件的影響。推廣應(yīng)用新技術(shù)要把握四個(gè)方面的內(nèi)容：一是鼓勵(lì)工程建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新及應(yīng)用。鼓勵(lì)各參建單位、科研院所，在結(jié)構(gòu)類型、配套附屬設(shè)施、工程材料、施工工法、運(yùn)營管理等各方面開展技術(shù)創(chuàng)新及應(yīng)用。二是加強(qiáng)監(jiān)督，做好新技術(shù)評定和試驗(yàn)工作。地下結(jié)構(gòu)工程一旦有質(zhì)量問題，往往處理難度大，成本高;管廊內(nèi)管線一旦漏氣、漏電，關(guān)鍵配套技術(shù)故障等均可能造成巨大影響。要進(jìn)行技術(shù)應(yīng)用前的評定和試驗(yàn)工作，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。三是創(chuàng)造良好環(huán)境，建立相應(yīng)激勵(lì)機(jī)制。要積極為新技術(shù)研發(fā)立項(xiàng)、示范應(yīng)用、獎(jiǎng)項(xiàng)申報(bào)等方面提供支持。四是工程示范，大力宣傳推廣新技術(shù)應(yīng)用的成功案例。

  8.推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)需要加強(qiáng)哪些方面的工作?

  住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司負(fù)責(zé)人：一是加強(qiáng)管線的入廊管理。已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊，不得在管廊以外的位置上新建管線。既有管線在改造時(shí)，應(yīng)有序遷移至地下綜合管廊。二是實(shí)行有償使用制度。入廊管線單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營單位交納適當(dāng)?shù)娜肜荣M(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)，具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營單位與入廊管線單位根據(jù)市場化原則共同協(xié)商確定。三是提高運(yùn)營管理水平。城市人民政府要制定地下綜合管廊具體管理辦法，運(yùn)營單位要完善管理制度，與入廊管線單位簽訂協(xié)議，確保地下綜合管廊正常運(yùn)行，做好突發(fā)事件和應(yīng)急管理工作。

  國家發(fā)展改革委有關(guān)部門負(fù)責(zé)人：根據(jù)日本等發(fā)達(dá)國家地下綜合管廊經(jīng)費(fèi)收取和管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際發(fā)展情況，入廊管線單位向地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營單位交納的入廊費(fèi)主要根據(jù)地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施建設(shè)成本，以及各入廊管線單獨(dú)敷設(shè)和更新改造成本確定。日常維護(hù)費(fèi)主要根據(jù)地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施維修、更新等維護(hù)成本，以及管線占用地下綜合管廊空間比例、對附屬設(shè)施使用強(qiáng)度等因素合理確定。國家發(fā)展改革委將會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部制定具體收費(fèi)的指導(dǎo)意見，引導(dǎo)規(guī)范供需雙方合理協(xié)商確定地下綜合管廊收費(fèi)水平，形成合理的收費(fèi)機(jī)制。

  財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司負(fù)責(zé)人：地下綜合管廊是百年工程，管廊容量滿足長期管線增容和擴(kuò)建需要，因此，在地下綜合管廊運(yùn)營初期，不可能達(dá)到所有管線均入廊，從入廊管線單位收取的入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)，往往不能彌補(bǔ)地下綜合管廊的建設(shè)和維護(hù)費(fèi)用成本，地方人民政府應(yīng)建立財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，根據(jù)實(shí)際情況，對地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營企業(yè)給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼，確保企業(yè)合理穩(wěn)定回報(bào)。

  9.國家在推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)方面有哪些支持政策?

  財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司負(fù)責(zé)人：中央財(cái)政將發(fā)揮中央資金“四兩撥千斤”的作用，積極引導(dǎo)地下綜合管廊建設(shè)。2015年，財(cái)政部會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部確定了10個(gè)試點(diǎn)城市，中央財(cái)政投入34億元，計(jì)劃三年內(nèi)投入102億元以上引導(dǎo)地方建設(shè)試點(diǎn)，拉動(dòng)社會(huì)資本投資約176億元，地方政府投資70億元。今后，中央財(cái)政將繼續(xù)通過現(xiàn)有渠道統(tǒng)籌安排資金予以支持。地方各級人民政府也要進(jìn)一步加大地下綜合管廊建設(shè)資金投入。省級人民政府要加強(qiáng)地下綜合管廊建設(shè)資金的統(tǒng)籌，城市人民政府要優(yōu)先安排地下綜合管廊項(xiàng)目，并納入地方政府采購范圍。有條件的城市人民政府可對地下綜合管廊項(xiàng)目給予貸款貼息。

  國家發(fā)展改革委有關(guān)部門負(fù)責(zé)人：支持符合條件的地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和項(xiàng)目收益票據(jù)，專項(xiàng)用于地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目。為加大債券融資支持城市地下綜合管廊建設(shè)的力度，今年上半年，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引》，從審核程序、審核政策、債券期限、配套政策、增信方式及品種創(chuàng)新等方面，為各類企業(yè)發(fā)行地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券提供了政策支持。將地下綜合管廊建設(shè)列入專項(xiàng)金融債支持范圍予以長期投資，具體辦法正在研究制定。

  國家開發(fā)銀行評審二局負(fù)責(zé)人：加大城市地下綜合管廊建設(shè)力度，有利于綜合開發(fā)利用地下空間資源，提高城市發(fā)展質(zhì)量，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是開發(fā)銀行積極支持的重要領(lǐng)域。截止目前，開發(fā)銀行與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部合作，共同推出貸款支持項(xiàng)目27個(gè)，擬建管廊940公里，貸款規(guī)模540億元。同時(shí)，開發(fā)銀行會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部與吉林省簽訂協(xié)議，支持在吉林全省范圍內(nèi)推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)。在項(xiàng)目的開發(fā)評審中，開發(fā)銀行將根據(jù)國家政策和各地情況，綜合運(yùn)用PPP、政府購買服務(wù)、機(jī)制評審等模式，協(xié)助地方政府設(shè)計(jì)符合項(xiàng)目情況的建設(shè)與運(yùn)營模式、融資模式和貸款期限。

  住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司負(fù)責(zé)人：地下綜合管廊建設(shè)造價(jià)高、投資規(guī)模大。為落實(shí)資金投入、調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性，除了以上支持政策，我們商有關(guān)部門鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，為地下綜合管廊項(xiàng)目提供中長期信貸支持，積極開展特許經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)和購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)，加大對地下綜合管廊項(xiàng)目的支持力度。

  10.推進(jìn)城市地下綜合管廊，政府、相關(guān)部門及單位應(yīng)做好哪些工作?

  住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司負(fù)責(zé)人：城市人民政府是推進(jìn)城市地下綜合管廊工作的責(zé)任主體，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確主管部門，建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)具體工作。

  住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將會(huì)同國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、工業(yè)和信息化部、人民銀行、新聞出版廣電總局、銀監(jiān)會(huì)、能源局等相關(guān)部門，建立推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對全國地下綜合管廊建設(shè)管理工作的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。抓好地下綜合管廊試點(diǎn)工作，盡快形成一批可復(fù)制、可推廣的示范項(xiàng)目，經(jīng)驗(yàn)成熟后有效推開。

  各管線行業(yè)主管部門、管理單位等要各司其職，密切配合，共同推動(dòng)地下綜合管廊建設(shè)。中央企業(yè)、省屬企業(yè)要配合城市人民政府做好所屬管線入地入廊工作。