完善排污權(quán)出讓收入管理 以市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)環(huán)保事業(yè)

  日前，財(cái)政部、環(huán)保部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《排污權(quán)出讓收入管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），主要針對(duì)政府排污權(quán)出讓方式、征收方式及標(biāo)準(zhǔn)、征收用途、征收政策違規(guī)后果等方面做了詳細(xì)規(guī)定。

  排污交易權(quán)市場(chǎng)漸具規(guī)模

  當(dāng)前，生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境污染治理已經(jīng)上升到國(guó)家戰(zhàn)略的層面，而這同時(shí)也對(duì)完善和創(chuàng)新環(huán)境政策提出了要求，此次出臺(tái)的《辦法》就是對(duì)前期相關(guān)政策的進(jìn)一步細(xì)化和完善，將市場(chǎng)機(jī)制引入環(huán)境保護(hù)中，有利于推動(dòng)污染物減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)對(duì)我國(guó)排污交易中存在的問題進(jìn)行規(guī)范，將促進(jìn)健全環(huán)境資源有償使用制度，逐步構(gòu)建全面系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)新機(jī)制。

  排污交易制度正是通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，以此有效控制環(huán)境污染的新型環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，具體而言，它是指在一定區(qū)域內(nèi)污染物排放總量不超過允許排放量前提下，內(nèi)部各污染源之間通過貨幣交換方式相互調(diào)劑排污量，從而達(dá)到減少排污量、保護(hù)環(huán)境目的。

  通過排污權(quán)交易，治污從政府強(qiáng)制行為變?yōu)槠髽I(yè)自覺市場(chǎng)行為，其交易也從政府與企業(yè)行政交易變成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)交易。

  在我國(guó)，排污交易權(quán)引入時(shí)間較晚，但近幾年在政策的推動(dòng)下發(fā)展速度很快，排污交易市場(chǎng)已初步建立。

  據(jù)了解，2007年以來，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門已組織天津、河北、內(nèi)蒙古等11個(gè)?。▍^(qū)、市）開展了排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。從交易額來看，截至2013年底11個(gè)試點(diǎn)省份排污權(quán)有償使用和交易金額累計(jì)近40億元，其中有償使用資金、交易金額分別為20億元左右，并由初期的政府儲(chǔ)備出讓為主逐步過渡到企業(yè)間自主交易為主，可見，市場(chǎng)機(jī)制的引入成功改變了排污企業(yè)的支付和收益模式，為環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化探索出了一條有效途徑。

  在政策方面，2014年8月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，提出到2015年底前試點(diǎn)地區(qū)全面完成現(xiàn)有排污單位排污權(quán)的初次核定，到2017年試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)有償使用和交易制度基本建立，試點(diǎn)工作基本完成。由此可見，未來我國(guó)排污權(quán)交易必將逐步興起，這也是以市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)節(jié)能減排、環(huán)境改善的重要舉措。

  完善制度規(guī)范激活市場(chǎng)力量

  具體來看，《辦法》指出，試點(diǎn)地區(qū)要嚴(yán)格按照國(guó)家確定的污染物減排要求，將污染物總量控制指標(biāo)分解到企事業(yè)單位，不得突破總量控制上限?！芭盼蹤?quán)出讓收入，是指政府以有償出讓方式配置排污權(quán)取得的收入，包括采取定額出讓方式出讓排污權(quán)收取的排污權(quán)使用費(fèi)和通過公開拍賣等方式出讓排污權(quán)取得的收入”。

  在此基礎(chǔ)上，《辦法》也對(duì)排污權(quán)收入性質(zhì)和管理做出界定，“排污權(quán)出讓收入屬于政府非稅收入，全額上繳地方國(guó)庫，納入地方財(cái)政預(yù)算管理”?！掇k法》同時(shí)明確，排污權(quán)出讓收入的征收、使用和管理應(yīng)當(dāng)接受財(cái)政、價(jià)格、審計(jì)部門和上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)督檢查。

  由此可見，上述規(guī)定明確了排污權(quán)轉(zhuǎn)讓收入必須?？顚Ｓ茫{入一般公共預(yù)算，統(tǒng)籌用于污染防治等相關(guān)領(lǐng)域。

  同時(shí)，《辦法》對(duì)排污權(quán)出讓方式進(jìn)行規(guī)范：“試點(diǎn)地區(qū)地方人民政府采取定額出讓或通過市場(chǎng)公開出讓（包括拍賣、掛牌、協(xié)議等）方式出讓排污權(quán)”、“對(duì)現(xiàn)有排污單位取得排污權(quán)，采取定額出讓方式”、“對(duì)新建項(xiàng)目排污權(quán)和改建、擴(kuò)建項(xiàng)目新增排污權(quán)，以及現(xiàn)有排污單位為達(dá)到污染物排放總量控制要求新增排污權(quán)，通過市場(chǎng)公開出讓方式”。

  這是對(duì)現(xiàn)有和新建這兩類主要的排污權(quán)出讓對(duì)象，分別采取定額出讓、市場(chǎng)公開兩種方式，企業(yè)除了獲取初始排污權(quán)之外，如需擴(kuò)產(chǎn)則必須在市場(chǎng)上取得新的排污權(quán)容量，這正是排污權(quán)交易制度核心所在。與“排污收費(fèi)”的污染控制辦法相比，排污權(quán)交易制度體現(xiàn)的是一種“總量控制”的污染控制策略。即無論排污權(quán)在排污者之間如何交易，區(qū)域內(nèi)排污總量是不會(huì)增加的，區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量不會(huì)有惡化的危險(xiǎn)。

  在征收標(biāo)準(zhǔn)方面，《辦法》提出，由試點(diǎn)地區(qū)省級(jí)價(jià)格、財(cái)政、環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源稀缺程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、污染治理成本等因素確定；通過市場(chǎng)公開出讓方式出讓排污權(quán)的，出讓底價(jià)由試點(diǎn)地區(qū)省級(jí)價(jià)格、財(cái)政、環(huán)境保護(hù)部門參照排污權(quán)使用費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)確定。筆者認(rèn)為，上述規(guī)定充分體現(xiàn)出各地在環(huán)境容量、總量控制及不同污染物排污權(quán)價(jià)值的差異性，有助于根據(jù)實(shí)際情況因地制宜地制定定價(jià)水平。

  對(duì)于排污權(quán)出讓的重要來源，《辦法》第十七條提出，試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立排污權(quán)儲(chǔ)備制度，主要來自：“預(yù)留初始排污權(quán)；通過市場(chǎng)交易回購排污單位的富余排污權(quán)；政府投入資金進(jìn)行污染治理形成的富余排污權(quán)”。同時(shí)提出，排污單位破產(chǎn)、關(guān)停、被取締、遷出本行政區(qū)域或不再排放實(shí)行總量控制的污染物等原因，收回其無償取得的排污權(quán)。

  筆者認(rèn)為，將儲(chǔ)備排污權(quán)適時(shí)投放市場(chǎng)，意義在于調(diào)控排污權(quán)市場(chǎng)并重點(diǎn)支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、重大科技示范等項(xiàng)目建設(shè)，這也將進(jìn)一步活躍排污權(quán)交易市場(chǎng)。

  為確保排污費(fèi)轉(zhuǎn)讓收入收繳及時(shí)完整，《辦法》指出：“排污權(quán)使用費(fèi)由地方環(huán)境保護(hù)部門按照污染源管理權(quán)限負(fù)責(zé)征收，任何單位和個(gè)人均不得違規(guī)對(duì)排污單位減免、緩征排污權(quán)出讓收入，或者以先征后返、補(bǔ)貼等形式變相減免排污權(quán)出讓收入”；“地方環(huán)境保護(hù)部門及委托的排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格按規(guī)定范圍、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限或排污權(quán)交易合同約定征收和代征排污權(quán)出讓收入，確保將排污權(quán)出讓收入及時(shí)征繳到位”。同時(shí)明確，排污權(quán)使用費(fèi)由地方環(huán)境保護(hù)部門按照污染源管理權(quán)限負(fù)責(zé)征收。排污單位應(yīng)當(dāng)自接到排污權(quán)使用費(fèi)繳納通知單之日起7日內(nèi)，繳納排污權(quán)使用費(fèi)。

  政策法規(guī)的執(zhí)行少不了嚴(yán)格的落實(shí)征收制度，這將有利于強(qiáng)化污染企業(yè)實(shí)行末端治理，企業(yè)通過實(shí)現(xiàn)減排獲得經(jīng)濟(jì)效益和未來發(fā)展空間，主觀動(dòng)力的增加將促使企業(yè)在環(huán)保方面更加規(guī)范自己的行為，也可解決我國(guó)環(huán)境容量資源長(zhǎng)期無價(jià)和低價(jià)使用的問題。加強(qiáng)對(duì)排污權(quán)出讓收入進(jìn)行規(guī)范管理，將促進(jìn)完善環(huán)境資源有償使用制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用促進(jìn)污染物減排。