環(huán)保部門或?qū)⑦M(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整改革 定位不再尷尬

  我國生態(tài)文明體制改革總體思路和生態(tài)環(huán)保管理體制改革頂層設(shè)計(jì)方案正在抓緊研究。

  環(huán)保部門到底該擴(kuò)權(quán)還是放權(quán)

  有環(huán)保系統(tǒng)人士近日透露，我國涉及生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)調(diào)整將在本屆政府任內(nèi)啟動(dòng)，最快今年內(nèi)會有動(dòng)作。多名環(huán)保領(lǐng)域?qū)＜医ㄗh，將所有治理污染的職能集中于環(huán)保部門，將環(huán)保部門的其他職責(zé)剝離，同時(shí)收歸涉及生態(tài)資源環(huán)境的職能到某一部門。

  有環(huán)保系統(tǒng)人士近日透露，我國涉及生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)調(diào)整將在本屆政府任內(nèi)啟動(dòng)，最快今年內(nèi)會有動(dòng)作。多名環(huán)保領(lǐng)域?qū)＜医ㄗh，將所有治理污染的職能集中于環(huán)保部門，將環(huán)保部門的其他職責(zé)剝離，同時(shí)收歸涉及生態(tài)資源環(huán)境的職能到某一部門。此前，1月15日舉行的2015年全國環(huán)境保護(hù)工作會議上，環(huán)保部部長周生賢已表示，今年環(huán)保工作的重點(diǎn)之一就是做好生態(tài)文明體制和生態(tài)環(huán)保管理體制改革的頂層設(shè)計(jì)。目前，生態(tài)文明體制改革總體思路和生態(tài)環(huán)保管理體制改革頂層設(shè)計(jì)方案正在抓緊研究，《全國生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)體系》已上報(bào)國務(wù)院。他還透露，除了中央層面的改革外，目前，重慶、云南、青海、貴州、湖北等地分別出臺生態(tài)文明建設(shè)意見、改革總體實(shí)施方案、制度建設(shè)總體方案、促進(jìn)條例、生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要。

  “世界上最尷尬的部門”

  “我聽說世界上有四大尷尬部門，中國的環(huán)保部就是其中之一?！睋?jù)媒體報(bào)道，2013年7月9日，周生賢在人民大會堂作報(bào)告時(shí)，曾如此調(diào)侃環(huán)保部的尷尬。在我國環(huán)保系統(tǒng)現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置中“九龍治水，各自為政”的現(xiàn)象確實(shí)十分突出。

  “由于職能交叉，造成執(zhí)法主體和監(jiān)測力量分散，環(huán)保領(lǐng)域多頭執(zhí)法問題突出?！敝苌t曾在人民日報(bào)刊發(fā)署名文章說。

  另一方面，環(huán)保部門往往處于弱勢地位。有環(huán)保系統(tǒng)官員對南都記者說，雖然中央三令五申要求重視環(huán)保，但是到了地方，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)有沖突時(shí)，很多地方一把手還是會選擇犧牲環(huán)保，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路。

  中國能源經(jīng)濟(jì)研究院副院長陳柳欽說，面對一些審批部門在環(huán)境項(xiàng)目審批過程中的強(qiáng)勢時(shí)，環(huán)保部往往無計(jì)可施，而在可能發(fā)生的惡性污染事件前，環(huán)保部也很難提前介入。造成一些地方的環(huán)保部門監(jiān)管效率低下的主要原因是編制緊張、經(jīng)費(fèi)不足、專業(yè)素質(zhì)較低。

  環(huán)保部門進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整改革的研究至少已有十幾年時(shí)間，而且這項(xiàng)工作一直由環(huán)保部行政體制與人事司在進(jìn)行，與大多部門單純的“人事司”不同，該司涉及行政體制的工作很大部分與機(jī)構(gòu)調(diào)整“大部制”有關(guān)。

  2008年，國家環(huán)?？偩稚駷榄h(huán)保部，6年多過去，環(huán)境污染在中國越來越受到公眾關(guān)注，2013年的“大部制”中，環(huán)保系統(tǒng)普遍期待，環(huán)保的大部制改革能納入方案，不過最終沒有納入。

  有學(xué)者分析認(rèn)為，環(huán)保大部制改革暫時(shí)擱淺的主要原因是復(fù)雜多變、日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題讓管理機(jī)制有了新的挑戰(zhàn)，此外，其中還存在著部門之間力量的博弈。

  在十八屆三中全會上，習(xí)近平就《決定》向全會作說明時(shí)指出，“由一個(gè)部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責(zé)，對山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的?！比腥珪蟛痪?，環(huán)保部即成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，按照環(huán)保部的改革思路，最終將建立起“從再生產(chǎn)全過程著手，形成從山頂?shù)胶Ｑ蟆奶焐系降叵碌乃形廴疚飮?yán)格監(jiān)管制度和一體化污染防治管理模式”。

  環(huán)保體制改革貴陽模式

  在地方層面，涉及生態(tài)環(huán)保體制改革已有先行者。曾組建全國首個(gè)環(huán)保法庭的貴陽市，在2012年11月就成了全國第一個(gè)“吃螃蟹”的地級市，成立了貴陽市生態(tài)文明委員會。

  生態(tài)委整合了原環(huán)保局、市林業(yè)綠化局和兩湖一庫管理局，同時(shí)將市文明辦、發(fā)改委、工信委、住建局、城管局、水利局等部門涉及生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)職責(zé)劃轉(zhuǎn)并入。

  作為市政府的工作部門，生態(tài)委是一個(gè)正處級部門，排名僅次于發(fā)改委，而原本的環(huán)保局等則降格相當(dāng)于副處級。在不增加編制的原則下，人員從相關(guān)部門劃轉(zhuǎn)。領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置方面，生態(tài)委的首任黨委書記、主任由當(dāng)時(shí)的市長助理向虹翔擔(dān)任。

  之所以設(shè)立生態(tài)委，時(shí)任貴州省委常委、貴陽市委書記李軍說，生態(tài)文明建設(shè)涉及多個(gè)部門，存在職能交叉、職責(zé)不清的情況。

  據(jù)熟悉貴陽環(huán)保系統(tǒng)的人士稱，由“局”升格為更綜合的“委”在一定程度上提升了環(huán)保系統(tǒng)的話語權(quán)，在涉及與生態(tài)文明相關(guān)的建設(shè)等項(xiàng)目時(shí)，市里會優(yōu)先考慮生態(tài)委的意見。此外，同時(shí)擔(dān)任市長助理的向虹翔與當(dāng)時(shí)不在市委市政府任職的貴陽市發(fā)改委主任王廷志相比，也可以發(fā)揮一定作用。

  不過，運(yùn)行兩年多，貴陽市生態(tài)委在實(shí)際運(yùn)行中，也暴露出一些亟須解決的問題。

  從官方網(wǎng)站可以看到，生態(tài)委肩負(fù)污染防治、節(jié)能減排、營林造林、園林綠化等多項(xiàng)工作。據(jù)南都記者粗略統(tǒng)計(jì)，升格后的生態(tài)委下設(shè)處室和其他機(jī)構(gòu)多達(dá)50余個(gè)，上述人士透露，貴陽市生態(tài)委的工作人員數(shù)量多達(dá)數(shù)千人。

  繁冗的機(jī)構(gòu)設(shè)置也給現(xiàn)實(shí)工作帶來了一些困難。一個(gè)在當(dāng)?shù)貜V為流傳的例子是，貴州省環(huán)保廳的一位領(lǐng)導(dǎo)在到生態(tài)委布置生態(tài)文明貴陽國際論壇工作時(shí)，等了40分鐘，卻一直沒能找到可以對接此事的處室或負(fù)責(zé)人。相關(guān)人士還透露，雖然整個(gè)生態(tài)委人員龐雜，但是其政策法規(guī)處的在職人員只有5個(gè)左右，既要負(fù)責(zé)環(huán)境執(zhí)法、又要負(fù)責(zé)規(guī)劃、評比、蓋章等綜合職能，如此以來，環(huán)境執(zhí)法力量更加薄弱。此外，在機(jī)構(gòu)劃設(shè)上，生態(tài)委成立之初也有一些爭議，比如與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的國土、農(nóng)業(yè)卻未被劃入。

  改革的初衷雖好，但在實(shí)際運(yùn)行中的問題也突出存在。對于貴陽市模式是否可以普及，貴州省環(huán)保廳一人士表示，貴陽市的改革方案是地方為落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的自行試點(diǎn)，并非自上而下的試點(diǎn)。另一位官員透露，在貴陽之后，曾有另一個(gè)城市向省環(huán)保廳提出要做類似改革，“但是廳里并沒同意”。

  環(huán)保部機(jī)構(gòu)改革的幾種觀點(diǎn)

  既然改革需要雙管齊下，生態(tài)環(huán)保管理體制要作出調(diào)整，到底應(yīng)該怎么改？是將所有涉及環(huán)境資源的職能都收歸到環(huán)保部，還是放棄與環(huán)保無關(guān)的全部職能？

  自兩年前那輪“大部制”改革開始，關(guān)于環(huán)保部到底該擴(kuò)權(quán)還是放權(quán)的討論就從未停息。一種說法是，環(huán)保部長周生賢在講話時(shí)大篇幅談及集體林權(quán)制度改革問題，因此有可能讓環(huán)保部擴(kuò)權(quán)，將國土部、林業(yè)局、水利部、海洋局等相關(guān)部門中與生態(tài)和環(huán)保相關(guān)的職能合并進(jìn)來，成立環(huán)境資源部；還有一種討論認(rèn)為，應(yīng)將各部門涉及生態(tài)資源的職能上收到一起，成立生態(tài)資源委員會；也有消息稱，應(yīng)該成立“大環(huán)保部”和“大農(nóng)業(yè)部”。甚至有外媒曾經(jīng)報(bào)道稱，國土部可能被撤銷。一些消息很快被否定，國土部相關(guān)人士稱“國土部被撤銷”純屬空穴來風(fēng)。

  國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文認(rèn)為，環(huán)境體制改革最忌諱動(dòng)輒提出毀掉一個(gè)現(xiàn)行體制，建立一個(gè)充滿新問題的全新體制，特別是一個(gè)部門既審批自然資源的開發(fā)利用許可，又負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員。

  中國能源經(jīng)濟(jì)研究院副院長陳柳欽對環(huán)保部擴(kuò)權(quán)并不認(rèn)同。“如果權(quán)力過度集中，要警惕造成權(quán)力無人制約和腐敗滋生?！?

  南都記者注意到，近日有媒體報(bào)道的環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃思路中，更傾向于將聚焦點(diǎn)集中在“污染治理”中。近年來，環(huán)境污染形勢愈發(fā)嚴(yán)峻，尤其是大氣污染方面，環(huán)保工作面臨巨大的挑戰(zhàn)，目前正在試點(diǎn)的生態(tài)文明體制改革中，亦有多項(xiàng)內(nèi)容涉及治污。

  全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華也對南都表示，從實(shí)際工作來看，治理污染需要更徹底的工作制度，與其收權(quán)在手，不如落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制到人。

  [美國經(jīng)驗(yàn)]

  “大”資源“小”環(huán)保

  一些研究生態(tài)環(huán)保行政體制的專家認(rèn)為，中國生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)設(shè)置，可以在一定程度上借鑒美國國家環(huán)境保護(hù)局的模式，即由美國國家環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)治理污染，至于管理聯(lián)邦政府擁有的土地和保護(hù)自然資源，則由內(nèi)政部負(fù)責(zé)。

  據(jù)南都記者了解，美國國家環(huán)保局包括華盛頓總局、10個(gè)區(qū)域分局，以及超過12所實(shí)驗(yàn)室。局長由美國總統(tǒng)直接任命。EPA的任務(wù)是保護(hù)人類健康和環(huán)境，營造一個(gè)更清潔、更健康的環(huán)境，負(fù)責(zé)根據(jù)國會頒布的環(huán)境法律制定和執(zhí)行環(huán)境法規(guī)，此外，還從事或贊助環(huán)境研究及環(huán)保項(xiàng)目，對公民進(jìn)行環(huán)境教育。

  而涉及林業(yè)、水利、土地等與自然資源相關(guān)的職能，則屬于美國內(nèi)政部管轄。內(nèi)政部下轄林業(yè)、濕地保護(hù)、國家公園管理等多個(gè)部門。

  一名環(huán)保系統(tǒng)人士說，在中國，目前與負(fù)責(zé)管理自然資源最相關(guān)的則是國土資源部，至于未來會否加入林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)與生態(tài)資源相關(guān)的職能，“不排除這種可能性”。