《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》解讀

  2014年12月19日，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》（以下簡稱《辦法》），于2015年1月1日起實(shí)施?！掇k法》要求各級環(huán)保部門嚴(yán)格按照程序?qū)嵤┫拗粕a(chǎn)、停產(chǎn)整治，嚴(yán)懲超標(biāo)、超總量排污行為。記者日前就《辦法》的出臺(tái)采訪了環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局有關(guān)負(fù)責(zé)人。

  請介紹一下《辦法》出臺(tái)的背景？

  答：一是制定《辦法》是環(huán)保部門依法行政的需要。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本”，嚴(yán)格的法律制度是各級政府和部門實(shí)施各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施的基本前提和工作框架。新《環(huán)境保護(hù)法》第六十條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)主管部門對超標(biāo)超總量排污的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者可以責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，這是新《環(huán)境保護(hù)法》賦予環(huán)保部門通過直接限制甚至停止違法排污者生產(chǎn)行為、督促其有效完成污染整治任務(wù)的強(qiáng)力執(zhí)法手段。如何指導(dǎo)各級環(huán)保部門在依法行政的前提下運(yùn)用好這一手段，急需出臺(tái)相關(guān)配套制度來明確各方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，尤其是要通過制度來明確、規(guī)范環(huán)保部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的具體行為和工作程序，使各級環(huán)保部門能夠統(tǒng)一執(zhí)法尺度，更好地履行法定職責(zé)，將新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施到位。

  二是制定《辦法》是重拳打擊環(huán)境違法行為的需要。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，各級環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)管的壓力也越來越大。對于一些長期存在超標(biāo)、超總量排放污染物甚至是有毒污染物等突出環(huán)境問題的排污者，環(huán)保部門僅靠行政處罰、責(zé)令限期改正等行政執(zhí)法手段已經(jīng)力有不逮，需要進(jìn)一步通過限制生產(chǎn)或停產(chǎn)整治的方式，迫使排污者自行整改，制定有針對性的整治方案，優(yōu)化治污工藝或設(shè)備，從根本上解決超標(biāo)、超總量排污的問題。因此，制定《辦法》，可以使環(huán)保部門在面臨難點(diǎn)焦點(diǎn)問題時(shí)，靈活運(yùn)用責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的手段，有效打擊環(huán)境違法行為，提高執(zhí)法效能，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管工作。

  三是制定《辦法》是強(qiáng)化排污者環(huán)境保護(hù)責(zé)任的需要。根據(jù)國際通行的“污染者負(fù)擔(dān)”原則，排污者是環(huán)境保護(hù)的直接責(zé)任主體，有義務(wù)改正其超標(biāo)、超總量排放污染物行為，解決存在的環(huán)境問題，也有義務(wù)向社會(huì)公開其治污過程及結(jié)果等環(huán)境信息。然而，環(huán)保部門在執(zhí)法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，一些排污者將污染整治當(dāng)做環(huán)保部門的工作責(zé)任，怠于履行義務(wù)，消極等待環(huán)保部門指令，缺乏“誰污染誰治理”的主體責(zé)任意識(shí)。因此，有必要制定《辦法》，通過條文明確排污者應(yīng)作為限制生產(chǎn)或停產(chǎn)整治的實(shí)施主體，規(guī)定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的各項(xiàng)義務(wù)，進(jìn)一步強(qiáng)化排污者的主體責(zé)任。

  四是制定《辦法》是規(guī)范統(tǒng)一相關(guān)制度的需要。限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治制度是對原《環(huán)境保護(hù)法》中限期治理制度的延伸擴(kuò)展，但由于《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》等單行法尚未修訂，其中對限期治理制度的條件、決定機(jī)關(guān)、超過限期治理期限的處罰等規(guī)定不一致，需要制定專門的配套制度來規(guī)范限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治制度的執(zhí)行，以解決單行法與新《環(huán)境保護(hù)法》在法律適用上的沖突。此外，由于現(xiàn)有的限期治理程序較為復(fù)雜，已不能適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境監(jiān)管需求，限期治理制度在新《環(huán)境保護(hù)法》中已逐步淡出，需要制定配套《辦法》，使限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治措施更符合環(huán)境執(zhí)法實(shí)際需求，具有更強(qiáng)的操作性。

  請介紹一下《辦法》主要內(nèi)容？

  答：《辦法》共分四章22條。第一章為總則，規(guī)定了立法目的依據(jù)、適用范圍、信息公開等原則要求；第二章為適用范圍，規(guī)定了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治以及報(bào)請政府停業(yè)關(guān)閉的適用情形及例外；第三章為實(shí)施程序，規(guī)定了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的實(shí)施及解除、終止等程序，并規(guī)定了后督察和跟蹤檢查；第四章為附則，規(guī)定了文本解釋及《辦法》生效時(shí)間。

  《辦法》主要內(nèi)容可以分為以下3部分：

  一是明確了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和報(bào)請政府關(guān)閉的適用情形。新《環(huán)保法》第六十條從法律條文來講，只對超標(biāo)超總量的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者可以責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，情節(jié)嚴(yán)重的報(bào)經(jīng)政府責(zé)令停業(yè)關(guān)閉做出了原則性規(guī)定，但從環(huán)保部門執(zhí)法層面而言，必須有明確的適用情形，才能進(jìn)行合理自由裁量，防止權(quán)力濫用。經(jīng)過廣泛調(diào)研和多次征集各界意見，《辦法》在第二章作出專門規(guī)定。

  《辦法》第五條將限制生產(chǎn)作為對超標(biāo)、超日最高總量行為的一般性適用條款；第六條則將新《環(huán)保法》第六十條的規(guī)定細(xì)化為6種情形，除第六項(xiàng)為兜底條款外，第一項(xiàng)至第五項(xiàng)對因逃避監(jiān)管行為、排放特殊物質(zhì)超標(biāo)，超年總量排污，責(zé)令限產(chǎn)后仍超標(biāo)以及因突發(fā)事件超標(biāo)超總量作了詳細(xì)、具體的規(guī)定，有利于執(zhí)法人員準(zhǔn)確適用；第八條則對新《環(huán)保法》第六十條的“情節(jié)嚴(yán)重”作了一個(gè)界定，符合《辦法》中所列4種情形之一的即屬情節(jié)嚴(yán)重，由環(huán)保部門報(bào)經(jīng)政府責(zé)令停業(yè)關(guān)閉。

  二是細(xì)化了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的實(shí)施程序。《辦法》第三章將限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的實(shí)施程序規(guī)定為調(diào)查取證、審批、告知聽證、決定、送達(dá)等若干步驟，并界定了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的解除和終止程序，同時(shí)明確了環(huán)保部門的后督察和跟蹤檢查義務(wù)。

  按照《辦法》規(guī)定，決定限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治首先應(yīng)當(dāng)做好調(diào)查取證工作，在取得充分證據(jù)能夠證明違法行為成立后，書面提交環(huán)保部門負(fù)責(zé)人審批；其次，在作出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定前需要告知排污者，并在其申請聽證后組織進(jìn)行聽證；在前述工作基礎(chǔ)上方可作出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定并送達(dá)排污者。此外，《辦法》還列明了解除的條件和終止的情形，更便于環(huán)保部門操作。

  三是加大限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的監(jiān)管力度。為使限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治措施落實(shí)到位，加大對排污者履行限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定的監(jiān)督力度，《辦法》從兩個(gè)方面進(jìn)行規(guī)定，加以保障。

  一個(gè)是后督察?！掇k法》規(guī)定，在排污者被責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治后，環(huán)保主管部門應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定對排污者履行限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治措施的情況實(shí)施后督察，并依法進(jìn)行處理或者處罰。此前環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)的《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》中明確了環(huán)保主管部門應(yīng)當(dāng)在下達(dá)行政處罰決定或行政命令后組織實(shí)施后督察的時(shí)限、程序和方式，《辦法》中就沒有贅述，直接援引相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

  另一個(gè)是跟蹤檢查?！掇k法》規(guī)定，排污者解除限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治后，環(huán)保主管部門應(yīng)當(dāng)在解除之日起30日內(nèi)對排污者進(jìn)行跟蹤檢查。若跟蹤檢查發(fā)現(xiàn)其仍有超標(biāo)超總量排污行為的，則可根據(jù)《辦法》再次啟動(dòng)限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治程序或者報(bào)經(jīng)政府停業(yè)關(guān)閉，并依法處罰或處理，對排污者形成威懾，督促其達(dá)標(biāo)及符合總量控制要求排污。[Page]

  請介紹一下《辦法》的主要特點(diǎn)？

  答：一是嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法與強(qiáng)化企業(yè)自律相結(jié)合。《辦法》最為突出的特點(diǎn)就是根據(jù)新《環(huán)保法》立法精神，將整治超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物造成環(huán)境問題的主體責(zé)任落實(shí)到排污者，以排污者自律作為限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治實(shí)施的基礎(chǔ)。具體體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是整治方案要備案?！掇k法》第十六條規(guī)定，排污者應(yīng)當(dāng)在收到限制生產(chǎn)決定書或者責(zé)令停產(chǎn)整治決定書后，在15個(gè)工作日內(nèi)將整改方案報(bào)作出決定的環(huán)境保護(hù)主管部門備案并向社會(huì)公開；二是整治過程要自測?！掇k法》規(guī)定，被限制生產(chǎn)的排污者在整改期間，要按照環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范進(jìn)行監(jiān)測或者委托有條件的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)開展監(jiān)測，保存監(jiān)測記錄；三是整治責(zé)任自己擔(dān)?！掇k法》規(guī)定，排污者完成整改任務(wù)的，應(yīng)當(dāng)將整改任務(wù)完成情況和整改信息社會(huì)公開情況報(bào)環(huán)保主管部門備案，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定自排污者報(bào)環(huán)保主管部門備案之日起解除。解除程序的設(shè)置進(jìn)一步強(qiáng)化排污者的主體責(zé)任，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定的解除與否不再依賴于環(huán)保部門的核查、驗(yàn)收等程序，而是取決于排污者自身，可以極大地調(diào)動(dòng)排污者的整改積極性；同時(shí)，排污者備案提交的各類材料主要用于證明其完成整改的事實(shí)，因此需要對其所提交資料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。若涉嫌提供虛假資料或篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)等，排污者需依法承擔(dān)責(zé)任，這樣有利于加強(qiáng)排污者自律。

  二是加大懲治力度與維護(hù)公共利益相結(jié)合。《辦法》第七條特別規(guī)定城鎮(zhèn)污水處理、垃圾處理、危險(xiǎn)廢物處置等公共設(shè)施的運(yùn)營單位，生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)涉及基本民生、公共利益的或?qū)嵤┩．a(chǎn)整治可能影響生產(chǎn)安全的排污者，超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)予以處罰，可以不予實(shí)施停產(chǎn)整治。誠然，前述排污者超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的行為污染了環(huán)境，損害了人民群眾的環(huán)境權(quán)益，應(yīng)予嚴(yán)肅查處。但如果對前述排污者實(shí)施停產(chǎn)整治，將對社會(huì)公共安全和利益造成更大的危害?！皟珊ο噍^取其輕” ，從社會(huì)公共利益的最大化考慮，《辦法》規(guī)定了行政處罰力度不變、但酌情可以不實(shí)施停產(chǎn)整治的合理措施。

  三是加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管與實(shí)施信息公開相結(jié)合。新《環(huán)保法》增設(shè)了“信息公開和公眾參與”專章，《辦法》秉承立法原意，在細(xì)節(jié)規(guī)定中處處可見信息公開的蹤影。如第四條明確規(guī)定了環(huán)保部門的信息公開，要求環(huán)保部門向社會(huì)公開限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定，限制生產(chǎn)延期情況和解除限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的日期等相關(guān)信息。第十六條、第十七條則要求排污者將整改方案及整改信息向社會(huì)公開。這些規(guī)定和要求將使限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定更為公開透明，有利于公眾參與，并進(jìn)行監(jiān)督，從而形成一套政府監(jiān)管、企業(yè)自律、公眾監(jiān)督的管理模式，保障限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定的執(zhí)行到位。

  四是規(guī)范內(nèi)部程序與保障相對人合法權(quán)利相結(jié)合?？紤]到限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治關(guān)系到排污者的重大利益，所以《辦法》在環(huán)保部門下達(dá)決定之前的內(nèi)部程序設(shè)計(jì)上體現(xiàn)得非常謹(jǐn)慎、嚴(yán)密，同時(shí)充分考慮到保障行政相對人的合法權(quán)利。如《辦法》規(guī)定，環(huán)保部門作出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定前，應(yīng)當(dāng)書面報(bào)經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)；案情重大或者社會(huì)影響較大的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門案件審查委員會(huì)集體審議決定。此外，應(yīng)當(dāng)告知排污者有關(guān)事實(shí)、依據(jù)及其依法享有的陳述、申辯或者要求舉行聽證的權(quán)利。

  請介紹一下環(huán)保部門在具體實(shí)施過程中應(yīng)把握的原則？

  答：一是嚴(yán)格依法行政?！掇k法》規(guī)定對排污者被責(zé)令限制生產(chǎn)后仍然超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的，環(huán)保主管部門可以責(zé)令其采取停產(chǎn)整治措施；對排污者被責(zé)令停產(chǎn)整治后拒不停產(chǎn)或者擅自恢復(fù)生產(chǎn)以及停產(chǎn)整治決定解除后，環(huán)保部門跟蹤檢查發(fā)現(xiàn)其又實(shí)施同一違法行為的，環(huán)保部門報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。這些規(guī)定構(gòu)建了從下達(dá)限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定到后督察、跟蹤檢查以及后續(xù)處理的環(huán)境監(jiān)管閉環(huán)流程，各級環(huán)保部門必須嚴(yán)格按照各階段程序?qū)嵤┫鄳?yīng)行政行為，做到盡職履責(zé)。

  二是合理自由裁量。各級環(huán)保部門在責(zé)令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治時(shí)，應(yīng)處理好限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治與責(zé)令改正環(huán)境違法行為的行政命令、行政處罰的關(guān)系。這三者都是環(huán)保部門對超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物這類環(huán)境違法行為采取的行政管理措施，可以并行實(shí)施，不相互排斥，也不能相互代替。

  責(zé)令改正和實(shí)施行政處罰是對環(huán)境違法行為必須采取的措施，而責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治則需根據(jù)本辦法和實(shí)際情況進(jìn)行合理的自由裁量，在執(zhí)法實(shí)踐中靈活運(yùn)用。實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治一般適用于污染較為嚴(yán)重，且需要一定整改期限的污染排污者，對于能夠立即改正環(huán)境違法行為、完成整治任務(wù)的無須同時(shí)采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治措施。

  三是強(qiáng)化信息公開。在要求被責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的排污者公開相關(guān)信息的同時(shí)，作為承擔(dān)主要環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的環(huán)保部門也要依據(jù)污染源監(jiān)管信息公開的有關(guān)規(guī)定，主動(dòng)公開對排污者的行政處罰和責(zé)令改正違法行為情況，責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治以及解除限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治情況等環(huán)境監(jiān)管信息，讓公眾及時(shí)了解排污者的整治情況，接受社會(huì)監(jiān)督。