《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》解讀

規(guī)范查封扣押 讓措施有序落地

  環(huán)境保護(hù)部近日發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》（以下簡稱《辦法》），已于2015年1月1日起實(shí)施?！掇k法》界定了環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押的適用情形及具體對象，全面規(guī)定了調(diào)查取證、審批、決定、執(zhí)行、送達(dá)、實(shí)施期限、保管、解除、移送以及檢查監(jiān)督等實(shí)施程序，為《環(huán)境保護(hù)法》第二十五條賦予環(huán)保部門的查封、扣押的強(qiáng)制措施有序落地及時(shí)提供了制度保障。記者日前就《辦法》的出臺采訪了環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局有關(guān)負(fù)責(zé)人。

  中國環(huán)境報(bào)：請介紹一下《辦法》出臺的背景？

  答：一是制定《辦法》是貫徹落實(shí)十八屆四中全會精神推進(jìn)依法治國的必然要求?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，依法懲處各類違法行為，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度，完善執(zhí)法程序，明確具體操作流程，重點(diǎn)規(guī)范行政強(qiáng)制等執(zhí)法行為。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行”。全面推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)應(yīng)該是保證法律嚴(yán)格實(shí)施。環(huán)境保護(hù)查封、扣押作為行政強(qiáng)制措施的重要構(gòu)成部分，極易給行政相對人的權(quán)益造成侵害或不必要的損害，所以建立健全相關(guān)立法，加強(qiáng)對查封、扣押實(shí)施過程中具體操作上的規(guī)范、監(jiān)督，對保護(hù)相對人的合法正當(dāng)權(quán)益意義重大，也是推進(jìn)依法治國的必然要求。

  二是制定《辦法》是落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》第二十五條規(guī)定、強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法手段的迫切需要。在《環(huán)境保護(hù)法》修訂以前，法律未賦予環(huán)保部門查封污染企業(yè)的權(quán)力，因而在以往的執(zhí)法過程中，環(huán)保部門對肆意污染、破壞環(huán)境并拒不配合執(zhí)法等違法行為不能采取強(qiáng)制性措施。這一不利局面，一方面使環(huán)保部門缺乏法律威懾力，執(zhí)法威信降低，公眾將環(huán)境污染的責(zé)任歸咎于環(huán)保部門執(zhí)法不力；另一方面，環(huán)境違法行為得不到及時(shí)制止，客觀上放縱了環(huán)境違法行為，不利于遏制環(huán)境污染。正是為了改變這種現(xiàn)狀，國家對《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了修訂，第二十五條規(guī)定明確賦予了環(huán)保部門查封、扣押權(quán)。

  但《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，這一關(guān)于查封、扣押的規(guī)定過于原則，目前有關(guān)污染防治的單行法律尚無相應(yīng)規(guī)定，急需單行法或其他規(guī)范性文件予以細(xì)化。為配合新《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施，落實(shí)這項(xiàng)行政強(qiáng)制措施，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法手段，制定一部明確、規(guī)范的配套實(shí)施辦法成為當(dāng)務(wù)之急。

  三是制定《辦法》是一線環(huán)境執(zhí)法人員的實(shí)際需求?！董h(huán)境保護(hù)法》授予環(huán)保部門查封、扣押權(quán)之后，環(huán)境執(zhí)法人員可以在第一時(shí)間查封、扣押企業(yè)違法排污的設(shè)施、設(shè)備，很大程度上改變了以往環(huán)境執(zhí)法“慢半拍”的情況。長期飽受執(zhí)法手段“偏軟”困擾的基層執(zhí)法人員對此寄予厚望。但對于這一新的執(zhí)法手段，部分執(zhí)法人員或多或少會存在“不會用”的情況，翹盼一部能讀得懂、用得好的實(shí)施辦法，將查封、扣押的適用情形、實(shí)施程序等問題明確具體化，解決其現(xiàn)實(shí)之需。

  四是制定《辦法》是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行避免執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的迫切需要?！董h(huán)境保護(hù)法》在賦予環(huán)保部門查封、扣押的行政強(qiáng)制權(quán)的同時(shí)，也在第六十八條對違法實(shí)施查封、扣押措施的行為設(shè)置了嚴(yán)格的問責(zé)條款。執(zhí)法人員如果用不好，也會帶來危害，一方面，亂用、濫用查封扣押措施會直接損害行政相對人的合法權(quán)益，另一方面，未嚴(yán)格依法行政也將被司法、紀(jì)檢部門追究相關(guān)責(zé)任。因此，健全規(guī)章制度，做好頂層設(shè)計(jì)，對執(zhí)法程序予以明確規(guī)范，這對于降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)也非常必要。

  中國環(huán)境報(bào)：請介紹一下《辦法》的主要內(nèi)容？

  答：《辦法》共四章二十五條，主要包括以下內(nèi)容。

  一是明確了查封、扣押的定義。

  《辦法》在第二條明確了適用本辦法實(shí)施環(huán)境保護(hù)查封、扣押的主體、對象及條件?！掇k法》為部門規(guī)章，因此實(shí)施主體不包括《環(huán)境保護(hù)法》第二十五條中規(guī)定的其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，僅限于縣級以上環(huán)境保護(hù)主管部門。查封、扣押的對象是企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物的設(shè)施、設(shè)備，實(shí)施的條件是企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物造成或可能造成嚴(yán)重污染。環(huán)保部門依法對造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備予以查封、扣押，其根本目的是要及時(shí)中止違法行為自發(fā)生至被行政處罰或處理的持續(xù)狀態(tài)，遏制污染狀態(tài)的蔓延與擴(kuò)大。

  二是明確了查封、扣押的適用范圍。

  《辦法》在第四條明確了環(huán)境保護(hù)查封、扣押的適用情形。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第二十五條規(guī)定，實(shí)施查封、扣押的條件是違法排污，造成或可能造成嚴(yán)重污染。關(guān)于嚴(yán)重污染的標(biāo)準(zhǔn)，2013年6月，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》中已界定了嚴(yán)重污染環(huán)境的14項(xiàng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。但何為“可能造成嚴(yán)重污染”，《辦法》立足實(shí)際，從嚴(yán)設(shè)置，列舉了“可能造成嚴(yán)重污染”的6項(xiàng)情形：（一）違法排放、傾倒或者處置含傳染病病原體的廢物、危險(xiǎn)廢物、含重金屬污染物或者持久性有機(jī)污染物等有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)的；（二）在飲用水水源一級保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)違反法律法規(guī)規(guī)定排放、傾倒、處置污染物的；（三）違反法律法規(guī)規(guī)定排放、傾倒化工、制藥、石化、印染、電鍍、造紙、制革等工業(yè)污泥的；（四）通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物的；（五）較大、重大和特別重大突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，未按照要求執(zhí)行停產(chǎn)、停排措施，繼續(xù)違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物的；（六）法律、法規(guī)規(guī)定的其他造成或者可能造成嚴(yán)重污染的違法排污行為。這些情形明確具體、操作性強(qiáng)，既能體現(xiàn)及時(shí)查封扣押預(yù)防嚴(yán)重污染發(fā)生的立法精神，又能有效解決以往執(zhí)法中因缺少強(qiáng)制手段不能及時(shí)制止違法行為等實(shí)際問題。

  環(huán)保部門實(shí)施查封、扣押，在維護(hù)行政強(qiáng)制權(quán)威的同時(shí)，其根本目的在于對公共利益和社會秩序的維護(hù)。《辦法》第六條規(guī)定，對具備下列情形之一的排污者，造成或者可能造成嚴(yán)重污染的，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)予以處罰，可以不予實(shí)施查封、扣押：（一）城鎮(zhèn)污水處理、垃圾處理、危險(xiǎn)廢物處置等公共設(shè)施的運(yùn)營單位；（二）生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)涉及基本民生、公共利益的；（三）實(shí)施查封、扣押可能影響生產(chǎn)安全的。這一規(guī)定遵循行政比例原則，體現(xiàn)了謹(jǐn)慎實(shí)施查封、扣押的立法思想。

  三是明確了查封、扣押的具體對象。

  《辦法》在第五條明確了環(huán)境保護(hù)查封、扣押的具體范圍，環(huán)境保護(hù)主管部門查封、扣押排污者造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備，應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律的規(guī)定。不得重復(fù)查封、扣押排污者已被依法查封的設(shè)施、設(shè)備。對不易移動的或者有特殊存放要求的設(shè)施、設(shè)備，應(yīng)當(dāng)就地查封?！掇k法》對實(shí)施查封做出了具體操作指引，指導(dǎo)性和操作性強(qiáng)，同時(shí)通過強(qiáng)調(diào)查封體現(xiàn)出查封優(yōu)先、慎用扣押的制度導(dǎo)向。

  四是明確了查封、扣押的實(shí)施程序。

  《辦法》第三章系統(tǒng)規(guī)定了查封、扣押的實(shí)施程序，包括調(diào)查取證、審批、決定、執(zhí)行、保管、解除、移送以及檢查監(jiān)督等內(nèi)容。

  1. 關(guān)于實(shí)施人員的資格。《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，查封、扣押應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施，《行政強(qiáng)制法》明確規(guī)定行政強(qiáng)制實(shí)施權(quán)不得委托。但從當(dāng)前我國的環(huán)境執(zhí)法實(shí)際來看，行政機(jī)關(guān)編制人員少，查封、扣押等大量現(xiàn)場執(zhí)法工作只能由環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)具體實(shí)施。在《環(huán)境保護(hù)法》中，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的法律地位仍然是委托執(zhí)法機(jī)構(gòu)而不是法律授權(quán)部門。一些地方各級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)在行政序列中并不屬于各級環(huán)保門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而屬于其下屬事業(yè)單位，他們的執(zhí)法權(quán)限來源于環(huán)保部門的委托，這樣就出現(xiàn)了這些環(huán)境監(jiān)察人員無法律授權(quán)而不得實(shí)施查封、扣押的局面。為解決這一法律與現(xiàn)實(shí)的沖突，《辦法》第十二條著眼于執(zhí)法人員的資格限制，規(guī)定查封、扣押的實(shí)施人員為具有行政執(zhí)法資格的環(huán)境行政執(zhí)法人員，從立法技巧上回避了實(shí)施機(jī)構(gòu)的資格問題。

  2. 關(guān)于設(shè)施、設(shè)備的保管及賠償。《辦法》第十六條和第十七條對查封、扣押的設(shè)施、設(shè)備的保管及賠償義務(wù)做出了規(guī)定。其中，對就地查封的設(shè)施、設(shè)備，排污者應(yīng)當(dāng)履行妥善保管義務(wù)，造成損失的，由排污者承擔(dān)；對扣押的設(shè)施、設(shè)備，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)妥善保管，也可以委托第三人保管，扣押期間設(shè)施、設(shè)備的保管費(fèi)用由環(huán)境保護(hù)主管部門承擔(dān)，扣押的設(shè)施、設(shè)備造成損失的，由環(huán)境保護(hù)主管部門承擔(dān)，因受委托第三人原因造成損失的，委托的環(huán)境保護(hù)主管部門先行賠付后，可以向受委托第三人追償。借鑒相關(guān)部門實(shí)施查封的經(jīng)驗(yàn)做法，《辦法》規(guī)定了由排污者履行妥善保管被查封的設(shè)施、設(shè)備的義務(wù)，相對于《行政強(qiáng)制法》規(guī)定有所突破，是考慮實(shí)際可行性做出的變通規(guī)定。

  3. 關(guān)于解除?！掇k法》第十八條、第十九條和第二十條規(guī)定了查封、扣押決定的解除。除了援引《行政強(qiáng)制法》中規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動解除情形外，考慮到實(shí)踐中有排污者積極改正違法行為申請?zhí)崆敖獬男枨?，為鼓?lì)其積極改正違法行為，《辦法》規(guī)定，排污者在查封、扣押期限屆滿前，可以向決定實(shí)施查封、扣押的環(huán)境保護(hù)主管部門提出解除申請，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)自收到解除查封、扣押申請之日起5個(gè)工作日內(nèi)，組織核查，并根據(jù)核查結(jié)果分別做出解除或維持的決定。這也體現(xiàn)了《行政強(qiáng)制法》強(qiáng)制與教育相結(jié)合的精神。

  4. 關(guān)于檢查監(jiān)督。在實(shí)施查封過程中，對已查封的設(shè)施、設(shè)備的后續(xù)跟進(jìn)檢查是一個(gè)執(zhí)法難點(diǎn)。為加大對排污者擅自損毀封條行為的打擊力度，《辦法》第二十三條規(guī)定了環(huán)保部門應(yīng)對查封后的設(shè)施、設(shè)備定期檢視封存情況，如發(fā)現(xiàn)排污者阻礙執(zhí)法、擅自損毀封條、變更查封狀態(tài)或擅自隱藏、轉(zhuǎn)移、變賣、損毀或者運(yùn)行使用已查封的設(shè)施、設(shè)備的，應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律法規(guī)及時(shí)提請公安機(jī)關(guān)依法處理，以維護(hù)查封、扣押的嚴(yán)肅性。

  中國環(huán)境報(bào)：請介紹一下《辦法》的主要亮點(diǎn)？

  答：一是注重維護(hù)和保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。查封、扣押等行政強(qiáng)制措施極具侵益性，易對行政強(qiáng)制相對人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成損害。為維護(hù)和保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，《辦法》以查封、扣押實(shí)施的全過程為基本順序，將相關(guān)保障和救濟(jì)按事前規(guī)制、事中控制和事后救濟(jì)的順序貫穿其中。事前規(guī)制包括書面報(bào)批和集體審議決定、適用例外情形、禁止重復(fù)查封等制度，事中控制體現(xiàn)在嚴(yán)格執(zhí)行程序、嚴(yán)格實(shí)施期限、明確保管義務(wù)和賠償義務(wù)以及當(dāng)事人在期限屆滿前可以提前申請解除等制度設(shè)計(jì)，如查封、扣押措施被解除的，在3日內(nèi)送達(dá)解除決定之前的立即通知要求即體現(xiàn)了最大限度減少因查封扣押對排污者造成損失的救濟(jì)目的。事后救濟(jì)包括在決定書中載明申請行政復(fù)議或提起行政訴訟的途徑和期限。這些完善行政相對人程序性權(quán)利的保障制度設(shè)計(jì)將有效防止查封、扣押的濫用，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

  二是從實(shí)際出發(fā)，突出可操作性。便于執(zhí)行的規(guī)章才是好規(guī)章，作為一部配套實(shí)施細(xì)則，《辦法》在內(nèi)容上立足實(shí)際，堅(jiān)持“不抵觸、少轉(zhuǎn)抄、可操作”的原則，著重考慮了規(guī)章的實(shí)用性。首先是少轉(zhuǎn)抄，除對實(shí)施程序做了系統(tǒng)規(guī)定之外，未再對管轄原則、權(quán)利救濟(jì)途徑、責(zé)任追究等法律、法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容重復(fù)規(guī)定。其次是可操作，具體操作規(guī)定篇幅占全篇的70%以上，關(guān)于查封、扣押的具體對象、執(zhí)行、送達(dá)、解除通知等規(guī)定都非常具體，切實(shí)可行，細(xì)到封條張貼的具體部位都予以一一列出，易執(zhí)行、能落實(shí)。第三是有創(chuàng)新，對上位法沒有規(guī)定但實(shí)際又需要的，予以補(bǔ)充、完善和創(chuàng)新。如《行政強(qiáng)制法》并未明確是否可以指定行政相對人負(fù)責(zé)保管被查封的財(cái)物，鑒于環(huán)境保護(hù)查封的設(shè)施、設(shè)備大多是不易移動的機(jī)械設(shè)備，若全部交環(huán)保部門保管，在實(shí)踐中存在較大困難，難以操作，參照人民法院指定被執(zhí)行人負(fù)責(zé)保管的經(jīng)驗(yàn)做法，《辦法》規(guī)定了由排污者承擔(dān)妥善保管被查封的設(shè)施、設(shè)備的義務(wù)，就是從實(shí)際出發(fā)做出的變通規(guī)定。第四是有規(guī)范，《辦法》根據(jù)查封和扣押的內(nèi)在屬性，將適用情形進(jìn)一步分列為“可以”和“應(yīng)該”兩類，從制度上最大限度地規(guī)范了自由裁量權(quán)的行使。

  三是緊扣公眾的關(guān)注熱點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，近年來我國區(qū)域性大氣污染等環(huán)境問題日益突出，嚴(yán)重影響了人民的生活質(zhì)量及身體健康。解決這一環(huán)境污染問題，除優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步深化工業(yè)污染治理外，在出現(xiàn)重污染天氣時(shí)及時(shí)啟動應(yīng)急機(jī)制也是重要手段之一。《辦法》將較大、重大和特別重大突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后未按照要求執(zhí)行停產(chǎn)、停排措施，繼續(xù)違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物的行為列為應(yīng)當(dāng)立即查封、扣押的適用情形，通過這一設(shè)置，利用查封、扣押的強(qiáng)制力來保障突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的執(zhí)行力，從源頭實(shí)行強(qiáng)制性控制。

  四是緊密結(jié)合環(huán)境執(zhí)法實(shí)際。非法排放、傾倒污泥行為可以及時(shí)查封、扣押。我國現(xiàn)階段污泥產(chǎn)生量與日俱增與污泥處理能力嚴(yán)重不足、處理手段嚴(yán)重落后形成尖銳矛盾，違法傾倒污泥事件一直頻頻上演。這類違法行為造成的環(huán)境污染已成為無法逃避和亟待解決的問題，除了通過技術(shù)開發(fā)和政策扶持，實(shí)現(xiàn)污泥處理處置的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之外，在環(huán)境監(jiān)管方面加大對違法排放、傾倒行為的打擊力度也成為執(zhí)法實(shí)際的迫切需要。《辦法》將違反法律法規(guī)規(guī)定排放、傾倒化工、制藥、石化、印染、電鍍、造紙、制革等工業(yè)污泥的行為列為可以查封、扣押的情形，這也是順應(yīng)群眾期盼，從執(zhí)法實(shí)際需要出發(fā)做出的舉措。