借助社會資本解決城鎮(zhèn)化建設資金短缺問題

  新型城鎮(zhèn)化，將成為我國未來經濟增長的重要引擎之一，城鎮(zhèn)化進程帶來的改革發(fā)展紅利將史無前例。然而，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的大量資金，僅靠政府投入、土地財政及銀行貸款等傳統融資渠道是遠遠不夠的，還需要借助金融市場，積極吸引社會資本的參與。社會資本參與多元化融資主體，既能作為多元化融資的手段和渠道，也能提高政府項目運作的透明度和效率，將是解決城鎮(zhèn)化建設過程中資金短缺的必然選擇。

  我國城市建設資金的籌集方式，是伴隨著城市建設投融資體制改革逐漸發(fā)展變化的。改革開放之初，由財政撥款改為銀行貸款；分稅制改革后，以融資平臺公司為載體，加快了城市建設融資的市場化改革。無論早期的“打捆貸款”“銀政合作”，還是近期的“土地財政+平臺負債”，都是政府信用與市場化融資的結合方式。近幾年，更接近市場化的項目融資、城投債融資、公私合營模式、資產證券化也不斷應用到城市基礎設施建設當中，但相比傳統融資模式比例較低、規(guī)模也小。

  借助社會資本解決城鎮(zhèn)化建設資金短缺問題

  盡管現行的融資模式為城市建設發(fā)揮了重要作用，但仍存在諸多缺陷，主要有以下兩方面：一是過度依賴債務融資，形成較大財政風險。我國法律規(guī)定地方政府不能直接融資。融資償債主體是融資平臺公司，而資金使用主體是地方政府，容易導致償債主體與使用主體相互脫節(jié)，從而弱化了地方政府償債意識，助長了地方政府過度舉債，不利于建立有效的融資決策機制和債務償還機制。二是土地財政弊端較多，不利于可持續(xù)發(fā)展。土地財政對加大城市建設投入發(fā)揮過積極的作用，但過分刺激了房地產業(yè)，不利于產業(yè)結構調整和國家宏觀調控，而且容易導致政府債務風險和金融機構大量呆壞賬產生。有關研究表明，土地財政每增加１個百分點，耕地面積將減少0.01個百分點，直接影響耕地逐年減少和逼近“耕地紅線”。同時，由于缺少有效的監(jiān)督機制，土地財政也會誘發(fā)地方政府違法違規(guī)用地，滋長權力尋租腐敗。

  社會資本參與城市基礎設施建設，是市場經濟成熟國家的普遍做法，具有一定借鑒意義。通過各種市場化運作方式吸引社會資本，提高社會資本對城市基礎設施投入，可以在彌補資金不足的同時，分散項目建設的運營風險，并在一定程度上監(jiān)督資金使用。

  社會資本參與城市建設的途徑較多，主要包括特許經營權模式、基礎設施資產證券化模式、基礎設施產業(yè)投資基金模式、城投債模式等。

  特許經營權模式，是利用社會資本參與城市基礎設施建設比較早的市場化模式，主要以城市基礎設施未來收費作為社會資本投資的回報，采取BOT（建設—經營—移交）模式及其衍生的BT（建設—移交）、TOT（移交—經營—移交）、PPP（公私合營）等模式。在政府缺少必要財政資金投資公共項目時，借助這些融資方式吸引社會資本參與城市基礎設施建設，可以緩解政府資金的不足，也有利于提高公共項目建設運營的效率和透明度。

  基礎設施資產證券化模式，是指以基礎設施資產支持發(fā)債，把缺乏流動性但能產生穩(wěn)定現金流的資產，轉換為資本市場上可出售和流通的債券，達到資金需求方的融資目的，即資產證券化。這類市場化融資方式對城鎮(zhèn)化進程中的金融支持具有重要意義，政府在非債務融資情況下，既盤活了城市存量資產，也拓寬了融資渠道。

  基礎設施產業(yè)投資基金模式，是我國借鑒西方成熟的“私募股權投資基金”概念和運作模式提出的一種具有中國特色的投資基金形式?；鹜ㄟ^出售基金份額募集社會資金，由專業(yè)基金管理人進行管理，以一定方式進行投資，形成風險共擔、利益共享的收益機制?；A設施產業(yè)基金能夠彌補城鎮(zhèn)化建設的資金缺口，可由政府、開發(fā)區(qū)或城投公司與金融機構共同發(fā)起設立，財政資金、金融機構、大型企業(yè)、社會資金投資認購。這樣，政府財政只以少部分資金出資，即可撬動幾倍甚至幾十倍的社會資本參與到城市建設中。

  城投債模式，即城市建設投資債券，是由政府融資平臺公司在證券交易所或銀行間市場發(fā)行的企業(yè)債和票據。由于具有地方政府信用支持，城投債具有信用等級高、回報穩(wěn)定的特點，目前已成為地方政府籌集城市建設資金的重要渠道。

  鼓勵和加快社會資本參與城市建設，應從以下幾方面加大政府推進力度。

  完善有關法律體系。鼓勵社會資本投資城市基礎設施建設，不僅需要政策支持，而且也需要法律保障，市場經濟發(fā)達國家基本都有專門針對社會資本參與城市建設的立法。目前，我國法律對資產管理公司、證券期貨交易主體的法律地位以及證券化破產隔離等尚未做出明確規(guī)定；有些法律法規(guī)在一定程度上卻限制了資產證券化實施，如《證券法》第16條對公司發(fā)行債券的條件作了嚴格的限制。

  樹立城市經營理念?，F代城市治理模式越來越趨于多主體的相互合作，政府不是城市經營的唯一參與者，城市經營主體應該是多元主體，包括城市政府、企業(yè)、社會公眾及非營利性組織。因此，在城市建設投資中，要樹立以地方政府為主導，培育多元化投資主體，讓更多有限責任主體按照市場規(guī)律參與城市建設，實現收益與風險共擔的理念。

  大力發(fā)展投資機構。社會資本參與城市建設往往通過機構投資者投資，通過機構籌集分散資金，認購債券、股票、信托、基金等方式，為市政建設提供資金支持。與個人普通投資者相比，機構投資者專業(yè)化投資水平一般要高，價值投資理念及風險意識更強。同時，社會資本參與城市建設涉及法律、證券、評級、審計、項目設計等多方面，需要技術性、專業(yè)性很強的專業(yè)中介團隊提供服務。因此，要大力發(fā)展機構投資者及中介機構，培育良好的社會資本參與城鎮(zhèn)化建設的生態(tài)環(huán)境。