地方債存量清理處置框架初定

  近日從基層財政部門獲悉，國家財政部門日前初步擬定了對地方政府性存量債務的一攬子解決方案，數(shù)十萬億存量債務余額的清理處置有望進入具有可操作性的實質(zhì)階段。

  這份名為《地方政府性存量債務清理處置辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《辦法》)已于日前下發(fā)至地方財政部門?！掇k法》規(guī)定：截至2014年底的存量債務余額應在2015年1月5日前上報；將存量債務分類納入預算管理；統(tǒng)籌財政資金優(yōu)先償還到期債務；2016年起只能通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務。

  專家表示，《辦法》經(jīng)過完善和修訂，如能夠真正落實到位，地方債將被關(guān)進預算的“鐵籠”，徹底切斷地方政府債務蔓延的后路。

  10月2日，國務院下發(fā)《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》(簡稱《意見》)，被看做地方債管理的綱領(lǐng)性文件。該《辦法》旨在貫徹《意見》精神，做好地方政府性債務存量甄別工作，妥善處理存量債務，化解債務風險?！掇k法》要求地方政府和債務單位要根據(jù)項目建設進度及償債能力等實際情況，滾動編制政府存量債務處置計劃，明確償債資金來源，合理確定分年度的債務償還化解目標。

  在確定存量債務余額方面，《辦法》規(guī)定，地方各級財政部門要匯總甄別2014年12月31日前未清償?shù)膫鶆沼囝~，省政府財政部門于2015年1月5日前上報財政部，經(jīng)國務院批準后，鎖定政府一般債務、專項債務及或有債務余額。

  鎖定后的政府債務及或有債務存量債務余額只減不增，除正常清償外，債務數(shù)據(jù)不得調(diào)整。地方各級政府要將鎖定后的政府債務及或有債務情況及時向同級人大或其常委會報告，并按照信息公開有關(guān)要求及時向社會公開。鎖定債務余額后，地方各級政府、各部門、各債務單位要將政府存量債務分類納入預算管理。其中，一般債務納入一般公共預算管理，專項債務納入基金預算管理。

  中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志表示，將債務納入預算管理是改革既定的思路，此前業(yè)界對如何將債務納入預算管理有不少探討，然而未有定論?！斑@次《辦法》給出了具體的操作方式，要求對存量債務分門別類，分別納入一般公共預算和政府性基金預算，比較有新意，是一大亮點?！睏钪居路Q。

  中央財經(jīng)大學地方財政融資研究所所長溫來成表示：“把債務列為當年預算，通過預算來保證當年本息償還，這是最有效的辦法。壓力再加大的話，也可以通過調(diào)節(jié)償債周期來緩解壓力?！?

  在將債務納入預算管理后，對于償還債務的資金來源，《辦法》也給出了明確答案。新增地方政府公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算財力，清理整合財政專項資金，能夠統(tǒng)籌安排的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)，超收收入資金，扣除按政策規(guī)定的各項計提后的土地出讓收入等原則上要優(yōu)先安排用于償還到期政府債務，尚有剩余的方可用于其他支出。此外，《辦法》還規(guī)定，各級財政部門應按照政府債務余額的一定比例建立償債準備金。

  對此，專家表示，將上述各項財政資金優(yōu)先安排用于償還到期政府債務，可見已經(jīng)到期和即將到期的債務是政府關(guān)心的重點，也可以看到中央對清償?shù)狡诖媪總鶆盏臎Q心和力度相當大。溫來成認為，2008年前后海量發(fā)債，導致最近兩年債務集中到期，在償債壓力大的情況下，更要突出財政資金優(yōu)先償債這一理念。

  值得關(guān)注的是，在安排財政資金償還到期債務時，《辦法》規(guī)定了明確的資金使用順序。按照規(guī)定，財政部門要加大預算統(tǒng)籌力度，一般公共預算可償債財力不足以償還到期一般債務的，可調(diào)入政府性基金預算資金和國有資本經(jīng)營預算資金償還；政府性基金預算可償債財力不足以償還到期專項債務的，可調(diào)入國有資本經(jīng)營預算資金償債。

  溫來成稱，“目前我國政府預算主要有四塊，公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算。而社保基金這塊關(guān)乎醫(yī)療養(yǎng)老等，是不允許動用的。從資金使用償還順序上來還債是合理的。”

  另一方面，財政部門在大刀闊斧推進改革的同時，也注意確保新舊機制的平穩(wěn)過渡。《辦法》規(guī)定，2015年12月31日前，對符合條件的在建項目后續(xù)融資，政府債券資金不能滿足的，允許地方政府按照原渠道融資，推進項目建設。2015年12月31日之后只能通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務。專家稱，這意味著，從2016年起，地方政府債券將成地方唯一舉債方式。